从分类表中可以看到，纯经营性项目很少，其投资额只有９０亿元，仅占总投资的５.５９％；而非经营性及准经营性的项目却占了整个城建项目的绝大多数，投资额超过９０％。不同性质的项目所采取的融资方式也大相径庭。如是纯经营性项目，可以完全收回成本，则完全由社会资金投入；如是非经营性项目，也就是纯公益性项目，则需由政府的拨款得以完成；如是准经营性项目，则政府应当采取贴息、贷款等措施帮助完成。
以下举例就“十五”期间上海市级城建资金拟投资的２７个建设项目作一具体分析（见表７２），而所谓市级城建资金就是指上海城投总公司为主要融资窗口筹措的资金。该２７个项目的总融资额为３２５.１亿元，其中经营性项目为３个，投资额为９０亿元，占总投资的２７．７％，分别将从专项公司及上市公司筹措。其余的２４个项目中，有４个项目属于非经营性项目，投资额为５３亿元，占总投资的１６.３％；另２０个项目为准经营性项目，投资额为１８２.１亿元，占总投资的５６.０％。
不同属性的项目，其资金渠道也各不相同。经营性项目的资金是充足的，缺少的是非经营性及准经营性项目的资金。目前的投融资体制，非经营性及准经营性项目的资金筹措不是以政府财政出面筹集，而是政府财政出资一小部分给城市建设的专业投资公司，投资公司再通过市场手段来筹措城建资金。如上海城投总公司，其资金来源可分为财政拨款、城建收费、土地批租、利用外债、银行贷款及债券融资等。经测算，“十五”期间财政拨款５０亿元，城建设施政策性收入７５亿元，土地批租收入１５亿元，共计１４０亿元，再扣除经营性的投资９０亿元，还存在着９５.１亿元资金的缺口。在城建资金中还必须指出的是历年来的专为城建融资所承担的还本付息问题，“十五”期间共需还本利息金额为３４０亿元。
这样城建资金总计缺额就为４３５.１亿元。如再考虑到上海今后一些事关全局的重大工程，如深水港、沪崇苏高速公路、“一城九镇”
及沿海大通道等，“十五”期间城建资金的缺额将达千余亿元。
（第四节） 城市基础设施建设项目管理历程（以上海为例）
一、实施项目管理主体的演变历程
在近十年中，逾千个项目的建设实施，主要采用以下的管理模式。
１.项目建设管理单位
在２０世纪８０年代以前，上海的市政项目主要由当时的市政局下属的市政建设处承担建设任务，根据市里的要求，由市政建设处编制并提出项目的计划任务书、可行性报告，并负责项目的前期动拆迁和建设管理，直至建成后移交同属市政局的市政管理处，该处是专业的事业性质的建设单位。煤气、自来水厂、公交停车厂等项目建设分别由公用事业局领导的煤气、自来水、公交公司承担建设并负责建成后的管养，其既是建设单位，又是运营单位，有的还是行业管理单位。
到２０世纪８０年代后期至９０年代初，由于投资大、周期长的重大市政设施项目越来越多，相继成立了内环线建设处、大桥建设处、浦东市政建设处等一批专业建设单位，分别承担市政项目建设。公用项目则在煤气、自来水等公司下面，分别对每个项目再成立专门的项目筹建处负责建设。
２.重大项目建设的专项协调机构
工程指挥部，是建国初沿用至今的一种项目协调机构。由于有些重大项目涉及面广，社会影响大，为加强政府对项目的控制和协调，成立了项目指挥部，一般由有关部门的人员组成，针对当时计划经济下资金、物资、材料、设备等短缺的状况，实行集中统一管理，带有军事化指令性色彩。
项目建设领导小组，是从１９９２年起，针对某些重大工程投资规模大、涉及环节多、协调任务重的实际情况而成立的，如内环线高架道路、外环线及外环绿带、苏州河综合治理等重大工程都分别成立了专项建设领导小组。由市委、市政府的领导或分管领导担任领导小组组长，各有关部门以及区县负责人为成员，下设办公室或指挥部。
３.重大项目建设的市政府常设协调机构
上海市重大工程建设办公室于１９８９年批准成立，由市建委牵头，市计划、经济、交通、物资等有关部门参加，对重大项目在建设过程中遇到的人力、物力、财力以及配套建设等方面的困难进行综合平衡、协调，帮助解决重大的疑难问题，检查、督促工程进度和施工质量、安全管理，及时向市政府汇报反映，保证工程建设顺利进行。
４.项目管理模式的历史贡献和完善项目管理的现实要求
目前城市基础设施项目大多数由有关局组建的建设处、筹建处承担，部分重大工程还成立了指挥部乃至领导小组，这种管理模式能有效控制项目进度和工程质量，严格执行政府指令，在计划经济体制下还有利于全市统一平衡人力、财力、物力。直到现在这些建设处所聚集的专业技术力量，丰富的项目管理经验仍在发挥着重要作用，一时尚难以替代。但是，随着计划经济向市场经济过渡，市政基础设施从单一的政府投资转向社会多元投资，要求项目管理不仅控制工程进度、质量和施工组织，还需要控制投资额度，不仅要考虑社会效益，还要顾及经济效益，从项目设计方案提出、建设资金的筹措、还贷机制建立及今后的生产经营等总体评价项目，实际上项目法人制的管理模式目前已在上海悄然推行。
二、完善项目管理的对策
１.各种基础设施项目管理模式和适用范围
目前随着上海投融资体制改革的深入，社会资金开始参与投资基础设施，城市基础设施的管理项目模式主要有以下三种。
（１）由建设单位（代甲方）的形式负责工程建设。建设单位根据主管部门的要求，负责编报项目建议书、工程可行性研究报告、初步设计等，按照资金拨付情况实施项目建设，建成后移交营运单位。
一般适用于使用政府投资，专业性强、社会效益为主经济效益不明显的项目，目前大多数中小型市政道路桥梁、绿化建设、排水系统、环卫设施项目采用这种形式。
（２）建设单位与工程指挥部结合管理项目。除指挥部领导由各相关单位领导担任外，指挥部内设机构往往就由建设单位的人员担任，两块牌子一套班子。主要是针对重大工程而设立的，如市区主干道路、大型污水治理项目和绿化建设等。
（３）实行项目法人制。近几年一些重大市政项目由专门的成立项目公司来管理。项目公司根据政府部门的规划，编制项目的设计方案；筹措资金，测算并构建还贷机制；负责工程建设管理和招投标；建成后负责设施运营和维护。
该方式的主要特点是项目建成后有收费机制（或政府给予补贴），项目法人能够在今后的经营期中收回投资，适用于提供有偿服务的项目，如高速公路、轨道交通、越江工程等。
２.工程项目的典型案例
（１）沪青平高速公路入城段。该项目是建设单位加工程指挥部的模式，两块牌子一套班子，建设资金主要由政府投入，建设单位不负责筹资活动。
优点是对工程建设的进程推进力度大，因为项目涉及机场、长宁、闵行及交警、高架道路等部门，以指挥部名义协调工作相对较为顺利，具体办理主体是以建设单位名义。但不足的是建设单位只负责资金使用，不承担投资偿还责任，项目建设缺乏投资约束机制，项目主管部门考核的主要指标也是项目进度和工程质量，而对投资额的节省或超出的注意力相对较弱，无法充分发挥建设单位从设计优化、施工组织等各方面控制投资的积极性。
（２）外环线绿带工程。该项目属公益性基本上无经济收益的项目，地域范围大、涉及多个行政区域，建设周期长。采用的是建设处与指挥部相结合的管理模式，建设处主要承担协调作用，除南汇县所辖地段外，建设单位（代甲方）均由所在区负责，投资采用以区为主，市补贴的方式。
其优点是项目虽跨几区、县，但由建设处统一协调和组织施工，进度把握较好、质量也得到有效监督。主要问题是建设资金仍难落实，困扰着项目的实施。再者，建设处既非项目投资者，又非代甲方，协调力度不大。
（３）轨道交通项目建设。目前上海的轨道交通投资、建设、运营互相分开，由不同的部门实施。由投资者（申通公司）融资，委托专业单位建设（地铁建设公司）、运营（地铁运营公司），并负责还贷。项目建设管理是总承包方地铁建设公司（有代甲方性质）。
其优点是专业分工明确，能充分发挥融资、建设、运营各部门力量，通过业主对项目投资的控制，政府不承担投资和还贷。不足是地铁建设、运营专业性强，一般的施工、管理单位难以承担，所以地铁建设公司、运营公司处于买方垄断地位，申通公司虽然是业主，但事实上建设单位和运营单位只此一家，无法通过招投标市场选择，所以一方面业主对代甲方似乎不完全放手，导致介入过深，另一方面业主的协调能力受限，无法使建设、运营单位更好地合作。
（４）黄浦江下游越江工程。该项目也是社会多元投资，政府给予补贴的一种建设模式，但与轨道交通建设不同的是，确定项目的设计施工总承包单位先于投资者的选定。由政府指定大桥建设处为代甲方，先行使部分业主职能，随后通过招投标确定总承包单位，最后找投资主体，后者只是负责融资和回收资金，建设基本不参与。
其优点是对投资者的专业技术要求不高，非市政行业的投资者也可以大胆介入，易于吸引社会资金。不足是由于代甲方、总承包单位都不是投资者自己选定，三者之间的关系协调需要有个磨合过程。业主对代甲方的授权有限；代甲方由于不能完全代表业主，对总承包单位的指挥效率不高、权威性不足。
（５）苏州河综合治理项目。该项目是由苏州河建设有限公司负责实施，与地铁建设不同的是项目法人不仅自己承担融资，还负责建设管理，不通过代甲方代理，而是公司自己设立项目部直接管理。
优点是不需协调业主与代甲方的关系，可以有效控制投资额并适时指使和协调设施管理单位与施工单位衔接。不足是由于项目涉及面广、标段多（１００多个），公司成立不久还在磨合，管理有力不从心现象。承担了一些政府职能而与各部门协调力度又不够。鉴此，市政府成立了苏州河综合整治领导小组及办公室（简称苏办）承担协调事务，但目前有些职能交叉，分工不明。
相类似的项目管理模式还有嘉浏高速公路二期、黄浦江人行隧道，但同样存在项目公司承担部分政府协调职能的现象。浦东国际机场虽也类似，但有其不同，它与工程指挥部是一套班子，即承担项目公司的所有职能，又可代表政府出面协调工程中出现的问题。
３.管理模式利弊分析
采用建设单位（代甲方）总负责的方式，有利于项目进度推进和质量控制，但不利于发挥建设单位控制投资的积极性，也不利于吸引社会多元投资。
采用项目法人公司的形式，能有效控制工程投资，但由于以公司名义出面办事，在市场机制不完善的情况下，与纵向（受托方）、横向（配套部门和地方政府）协调效率低，需要有政府的协调部门随时支持；另外，这种方式适用的项目必须为有收益项目，公益为主的项目需由政府从政策上构造收益机制。
采用指挥部方式对重大项目建设仍有一定的协调作用，但目前多数工程指挥部与建设单位是一套班子，其协调力度有所下降。
市重大工程办公室（简称“重大办”）作为全市的重大项目协调机构，作用也十分重要，尤其对于实施项目法人制的工程建设，需要有这样的政府协调部门给予支持。
三、完善项目管理的对策思考
尽管建设单位代甲方、指挥部等建设模式城市基础设施建设中曾发挥过重要作用，但从市场经济发展的趋势来看，项目法人和项目法人制是今后发展的必由之路，因此，要不断探索完善以项目法人制为核心的项目管理制度。完善项目管理的过程中要遵循以下四个原则。
（１）控制投资，提高效益。项目管理是市场经济的产物和体现。在社会主义市场经济背景下，完善项目管理就是为了合理配置管理要素，充分运用管理手段，力争最大限度节约成本，节约时间，节约资源，提高投资效益。大型市政基础设施建设项目具有公益性、社会性、建设周期长和投资巨大的特性，因此无论国家财政或社会企业投资建设均应追求先进高效的项目管理；上海当前面临着城市建设任务繁重，建设资金严重不足的突出矛盾，实施科学高效的项目管理尤其重要。
（２）注重质量，明确责任。城市基础设施是社会、经济、文化等诸多方面运作发展的基础平台，几乎每个项目都是事关百年大计，尤其工程质量的好坏不仅直接关系到投资效益，还将影响到社会经济各个方面，甚至带来无可挽回的损失。据有关资料综合分析，如果市政基础设施工程建设质量不过关，则维修重建费用相当于原投资的４０％，还有许多间接损失更难以估量。因此，注重质量成为项目管理的核心内容和根本出发点，项目管理必须克服过去“有人决策，无人负责”的弊端，通过法规制度和合同约束明确界定项目建设各方的权责利，保障项目质量责任分解落实。
（３）工期合理，进度科学。城市建设量大面广，发展很快，当前，在实施项目建设过程中要避免急于求成和应景要求的影响。
市政基础设施建设常有一些“献礼工程”，“面子工程”，为了赶工期争献礼，背离了工程建设本身固有的科学规律，既带来投资超用的浪费，也很可能给日后的使用留下隐患。
项目管理作为保障工程建设顺利进行和成功完成的重要载体和因素，应当反映项目运作和管理的客观规律，它来源于实践经验的总结升华，又指导具体实践，因此必须尊重科学，实事求是，剔除人为因素，科学合理地安排施工进度和节点目标，严防拖延工期，也要避免冒进；在项目建设过程中合理配置各种资源要素，优化项目目标控制、协调配合和动态管理，才能最终实现“图纸变产品”的质的转变。
（４）体现功能，方便使用。市政基础设施的根本作用在于向社会提供公共产品及其服务。项目管理在严格执行既定设计的同时，应当从实际出发，确保工程满足设计需要，体现实际使用功能和作用。
同时，在项目建设过程中还要注意把握好四对关系。
（１）超前建设与基本程序的关系。上海城市建设的超常规建设，极大地促进了城市社会经济的快速发展。但是，也应当看到，有的项目存在着违背基本建设程序的“三边”现象，缺乏充分论证和技术储备，仓促上马，留下投资浪费、功能异化等许多后遗症。
因此，今后一方面要根据上海的城市总体发展战略，加快城市建设步伐；另一方面，项目管理作为保障工程建设的先进手段，应当重申基本建设程序，加强项目管理，为工程建设扫清障碍。
