董事长法人代表制易与以董事个人负责为基础的董事会集体决策体制矛盾，使董事会不能真正履行对所有股东的受托人的责任，不能保证董事会内部的制衡，也不能确保对公司高级管理人员的有效监督。
５.董事会缺乏健全的内设专门机构以及外部独立董事普遍
缺位，如必须设立的、主要由外部独立董事组成的审计委员会、薪酬委员会、提名委员会等董事会还应设立业绩评估委员会（或与提名委员会合一），建立与薪酬体系相对应的业绩评估体系。有些公司也有外部独立董事，但由于缺乏相关的选择、任命、职责、待遇等法律和规则，缺乏对小股东和其他利害相关者权益的保护，难以体现非执行董事、特别是外部独立董事对总经理的监督。
６.董事会议事和操作程序不规范
董事会缺乏严格的议事制度和会议程序，有的是没有规则，有的是规则空泛粗糙，有的是制定的规则不能执行，无法保证决策的公正和独立性。公司董事普遍需要增强对其承担的责任和权力的认识、董事行为和工作程序的培训，以及建立问责机制和诚信机制。
７.对高管人员的激励和约束都不足
我国国有企业的高管人员薪酬不均衡，且常常与企业经营效益并无直接相关。在约束不足的情况下经理人员追求短期利益，“内部人”控制公司容易出现实质是自定薪酬的情况。而且，上级主管部门又往往通过各种方式和途径，与企业内部经营人员既制约又勾结，形成所谓“外部人主导下的内部人控制”的局面产生。
８.公司信息对股东和利益相关者不透明
难以做到全面、准确、及时地将公司信息送达所有相关者。有些公司甚至用虚假或不完整的信息误导投资者，一些中介机构不遵守职业操守而参与做假账，即进行“庄家炒作”，扰乱资本市场的规则和秩序。
三、我国公司治理模式选择
我国现行公司治理模式的特点是，在股份有限公司（包括上市公司）和大的有限责任公司中，要由股东大会既任命董事，组成董事会；又任命由股东代表出任的监事，与职工代表选举的监事（未明确人员比例）组成监事会。由董事会制定战略决策和任命总经理为首的管理层，由监事会监督董事和总经理。这实际上是一种双元委员会制结构（见图８１），既不同于英、美的单层委员会制结构（见图８２），也不同于德国的双层委员会制结构（见图８３）。
我国现行公司治理的安排，虽然形式上有与德国的双层委员会制相似的机构称谓，但是，（１）我国的监事会不像德国的监督委员会那样体现劳资共治和代表股东承担明确的控制重要资本投资回报的责任，虽然有既监督董事又监督高管人员的使命，但监事都是内部监事或很少的职工代表，只是监督别人而自己不承担重要决策的责任，监事会对董事会没有直接任命和授权的关系，很难实行有效监督，由于权责不对称而造成“软性监督”；（２）我国的董事会由股东大会任命，应对股东大会负责，而不是像德国的管理委员会向监督委员会负责，虽然承担重要战略决策和任命高管人员，却又与监督高管人员相脱节。这种双元委员会的结构设计使监事会和董事会的授权和资本回报责任都不对称。我国股份公司监事会的软约束监督，甚至缺乏监督效率的问题，在上市公司和其他公司的实践中已经反映出来了。
其实，我们可以清晰地看到，国际上公司治理中的董事会结构已经强烈地向着单层董事会的法律制度趋同，单层委员会已将外部董事作为重要的补充，这种趋同的实质是选择了通过资本市场约束的公司治理模式。例如，在日本公司的治理模式中，过去是内部董事多，在股东和退休的董事中选出的监事（审计职能）多。
１９９３年引进了外部独立监事制度，开辟了从社会的角度对公司业务提出意见的途径。近年更加强调外部监事必须是过去未曾担任过本公司的董事、高级职员或能够证明自己相对于董事有独立性者，在人数上要占全部监事的半数以上。日本在海外上市的公司报送的资料中，一律将监事会赋予英文审计委员会（ＡｕｄｉｔｉｎｇＣｏｍｍｉｔｔｅｅ）的含义。同时，公司治理模式开始逐步重视保护小股东利益。如法律规定拥有３％股权的股东可以查原始账。建立了股东代表诉讼制度，并且增加了监事会的诉讼判断权，规定监事会有对股东代表诉讼的妥当性作出判断和提案的权利。如日本企业治理结构论坛１９９７年３月３０日公布了中期报告《企业治理结构的原则——关于新日本型企业治理结构的思考》，指出：“应在董事会内部设置由全体外部董事组成的监察（审计）委员会，这样就可以废除监事制度，建立起由董事会包含监事会机能的一元化结构，朝着深化企业治理结构的方向发展。”
在我国当前讨论改进公司治理结构、董事会设立审计、薪酬和提名等委员会和增加外部独立董事的同时，又出现了如何安排监事会和是否增加外部独立监事的问题。这里，一是有董事会的审计委员会与监事会功能重叠的问题，如果把内在联系完整的监督责任分成两个部分去分别执行，势必造成交叉或漏洞，会降低监督的效率和有效性。二是有对我国的公司治理究竟是选择“外部人”
模式，还是“内部人”模式、甚至“家族／国家”模式的问题。因此，这个问题的选择对我国的微观基础和资本市场的发展影响深远，应该明确以后对公司治理模式选择的方向。其原因：一是当前公司治理严重扭曲的问题与现行双元委员会制的设置有一定的相关性；二是如果这个问题久不解决，将会使低效的监督方式制度化。
我国从健全公司治理和完善资本市场的长远考虑，应该采取公司治理和资本市场监督相结合的模式，即在下一次修订《公司法》时考虑将公司监事会的职能并入董事会的审计委员会。
四、健全完善我国国有企业公司治理结构
转轨经济中建立公司治理结构的含义是：企业“必要和充分的制度框架是由保证股东主权的公司治理结构和竞争性股票市场的结合来提供的。转轨的任务就是尽快地跳跃到以这种制度性框架为特征的制度中去”。发达国家在长期处于市场经济条件下，法律和市场体系都较为完备，而我国是经济体制转轨中的发展中国家，因此，我国要在逐步完善市场经济体制的过程中，循序渐进推进国有企业改革改制。上市公司是国有企业改革改制中的高级形态，对其治理结构的优化合理改造也有一定的基础，且目前我国上市公司中近７０％是国有控股的企业，下面就针对我国上市公司的法人治理结构问题，来研究国有企业的公司治理结构的改进方向。
根据我国《公司法》、《证券法》和其他有关法律的规定，经过广泛的内部讨论，证监会正在制定《中国上市公司治理准则指引》，并将尽快颁布实施。这个《准则指引》参照ＯＥＣＤ公司治理原则和各国公司治理的经验，充分考虑了我国上市公司治理结构的特殊情况而制定。今后改进我国公司治理的思路如下。
１.保护股东权益，倡导股东积极主义
规定股东对公司重大事项应具有知情权和参与决策权。制定股东大会议事规则，明确决策程序；股东大会决议应公平、透明。
时间、地点的选择应有利于让尽可能多的股东参加会议；完善股东投票制度，包括代理投票、投票权征集、累计投票制；运用现代信息技术手段，扩大股东参与股东大会的比例。股东作为公司的所有者，应将所拥有的权力视为一种责任，尽可能参加股东大会，并根据公司的最佳利益行使投票权。推动机构投资者的发展，鼓励机构投资者积极参与公司治理。
２.严格规范国有控股公司（集团控股公司、资本经营公司）与上市公司的法人财产关系
国有控股集团公司与上市公司之间不应有上下级隶属关系，集团公司与上市公司应实行资产、人员、机构、财务分开。国有控股集团公司根据投资于上市公司中的股权，委派股东代表和按照《公司法》行使投票权，但不能越过股东大会、董事会直接干预上市公司的生产经营管理。要防止母公司对上市公司的不当干预，防止国有和非国有上市公司被掏空的情况，防止未经业绩评估和股东会批准由经营者自定薪酬的问题。
３.平等对待所有股东，包括中小股东和外资股东
股东大会的过程和程序应考虑所有股东都受到平等的待遇，投票权的任何更改应由股东投票决定。投票应由监管人或提名人以股份所有人同意的方式进行。禁止公司股东和内部人员进行内幕交易和滥用权力进行自我交易。应当要求董事和经理对自己在对公司有影响的交易或事件中的任何相关利益做出披露。
４.建立股东诉讼制度
股东诉讼制度是保护股东权益、尤其是小股东权益的一种基本制度。董事、监事、经理执行公司职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损害的，应承担赔偿责任。如果公司怠于通过诉讼追究董事责任时，建立股东派生诉讼制度，即股东可以代表公司提起派生诉讼，这将有利于追究有关董事的责任。
若股东因董事违反信息披露、禁止幕后交易的规定等对公司造成损失时，可以提起侵权的直接诉讼，要求董事与公司和其他有关机构及人员一起承担连带赔偿责任。
５.完善董事会结构
建立董事会专门委员会，如审计、提名与业绩考核、薪酬、经营战略等专门委员会，至少要有审计、提名与业绩考核和薪酬委员会，其中独立董事应占多数并担任负责人。审计委员会中至少有１名成员必须是会计专业人士。建立独立董事制度。建立健全董事会议事规则和决策程序。强化董事的诚信勤勉义务与责任追究。建立健全激励约束机制。
６.规定对公司信息要及时、准确披露的具体要求
应当披露的重大信息至少包括：公司的财务状况及经营成果，公司的商业目标、商业道德、环境和有关的公共政策，主要股份所有权和投票权，董事和主要执行人员以及他们的薪酬，重要可预见的风险因素，与职工和其他利益相关者有关的重要问题，公司治理结构和政策是否符合法律标准、尽职尽责和承担法律责任。上述信息资料应经过事先准备，财务报告要经独立审计员执行年度审计，按照财务通告、非财务通告和审计结果高质量标准地予以披露，通过传送渠道公正、及时和节省地将有关信息资料传达到使用者（所有股东、各位董事、债权人、证券机构和潜在投资者）手中。
另外，推进国有企业公司治理结构完善，要从根本上改革我国现行的国有企业的人事干部管理制度。我国国有企业的最高经营者过去都是政府任命的，政府首先考虑的不是其经营能力，而是政治因素。这种情况国外也有，例如，２０世纪７０年代韩国国有企业总经理有２／３是军人或官员。国有企业部门的中间管理层，因晋升的机会被剥夺而缺乏热心工作的积极性。一些国家实行新管理体制后，企业总经理人选由董事会推荐，其他高级经理人员的任命由总经理决定，任命专家担任企业最高干部层的工作，禁止从外部对国有企业最高层领导进行政治性任命。因此，国有企业的经营者选拔和培养要改变过去行政任命制度，充分利用逐渐形成的职业经理人市场，让职业化、专业化的经理来经营企业，而不是过去我们可靠的“干部”。上海市政府组织部门曾宣布，政府官员退下来以后，不得被行政任命为国有企业董事长、总经理，这种做法出发点相当好，但实际操作还是有一定的难度。
（第二节） 案例一：上海城市建设投资开发总公司的改革与创新
改革开放进入２０世纪８０年代后期，上海市政府各委办等职能部门都在进行各业务系统内投融资体制的创新，为此，各政府委办都相继成立了自己的投资公司，即所谓的八大投资公司，如市经委有“上海市工业投资总公司”，市农委有“上海市农业投资总公司”，市科委有“上海市科技投资总公司”等等，这些公司在行业主管部门的指导下，主要从事行业内的国有资产投融资。１９９２年，上海市政府根据城市建设发展需要，作出改革上海地方投资管理体制的决定，以政府委办为行政主管部门，建立一个基金会、一个投资公司（两块牌子、一套班子），统筹各自领域内重大项目建设和资金筹措。市城市投资开发总公司（以下简称“上海城投”）就是市建设委员会成立的行业国有投资公司，其主要职能是受市政府委托，为上海城市基础设施建设筹措、管理和使用好资金，并承担偿还资金的责任。
一、上海城投公司的功能发挥和取得成绩
自１９９２年成立以来，上海城投公司积极配合城市建设投融资体制机制改革，努力探索城建资金筹集、使用、管理的新途径、新方式，不断开辟筹资渠道，成为上海城市基础设施建设重要的投资主体之一。截至２００２年中期，公司累计筹资１２４０亿元，先后投资建设４０多项重大基础设施，建成了包括市区“申字型”高架、三横三纵、沪宁、沪杭高速（上海段）、黄浦江三桥两隧越江工程、地铁一、二号线在内的城市立体交通框架；建成合流污水治理工程、外滩综合改造、外环绿带、延中绿地等一系列生态环保工程；建成长江引水二期、月浦、凌桥等水厂、石洞口煤气厂、焦化三联供、南浦、上体公交枢纽站等公用事业项目。这些项目的建成，基本还清了上海城市基础设施的历史欠账，改善了上海的投资环境，提高了市民的生活质量。十年间，上海城建资金筹措情况如图８４和图８５所示。其中，上海城投的融资情况见表８１。
二、上海市城市投资开发总公司的性质、功能和定位
１.上海城投的性质和定位
按照公司组建当时的形势，上海城投的性质确定可以有两种选择：一种是单纯以盈利为目的的一般性国有企业；另一种是接受政府委托、承担政府城市建设与管理任务的特殊国有企业。从政府功能以及上海城市建设的现状来看，上海城投选择了后者，主要理由有以下几个方面。
（１）上海城投是上海市政府国有资产投资的全资公司，隶属于国资委，其资本金来源于地方财政，以公司名义发行的建设债券及海外融资，是受政府委托或以财政为担保，因此，公司具有一定的特殊性。它是代替政府行使城建资金的筹集、使用、管理、调度职能，并以企业形式，进行市场融资。所以，上海城投是具有部分政府职能的特殊法人，不同于一般意义上的企业，这与新加坡的淡马锡或香港的九龙铁路公司、地铁公司有相似之处。
