（３）政府对基础性行业投资进行适当管理的必要性。市场机制不仅调节竞争性行业，而且调节着基础性产业和垄断性产业，并且使两者的运行过程大致相同，只是运行过程中波动程度不同而已。但是，由于基础性产业和垄断性产业的投资周期很长，其替代品由研制开发到大量取代原有产品的过程可能更长，而这些部门的产品又是社会所有部门生产与人民生活不可缺少的，如果任由市场自发调节，那么即使这些产品供应和价格有微小变动，也可能对国民经济产生极为不利的影响。虽然从理论上讲，这种变动从静态上看，不影响一国的总产出水平，它改变的只是社会内部的收入分配结构，但它的动态后果却极为严重，它会使国民经济中的其他大部分部门由于利润率下降而降低生产与投资规模，由此产生的连锁反应会导致经济全面衰退。这说明在短期内，由于基础性产业的技术性质等特点，市场机制对它的供给调节是无效的，因此只能对它的需求进行调节，调节的结果只能是经济波动。所以基础性产业的产品供应、价格与投资，如果任由市场自发调节，整个社会生产将不时有被基础性产业这些因素的改变而导致经济秩序紊乱之虞。
为了避免这种情况的发生，各国政府都对这些产业进行了不同程度的监管或管制。在发展中国家，由于这些产业的高度垄断性及其短缺，加之替代产业的相对落后，政府多从事这方面的投资与经营。这样一来，将很可能改变上面分析的那种运行过程。具体的运行过程，与政府实行的政策有关。如有些国家由民间从事这方面的投资与经营，但政府对其生产和价格进行控制和管理，不过政府会保证这些企业能得到基本利润率，如美国的电力行业和广东、山东等地方的高速公路就是如此，但这种做法很可能造成这些部门的长期过剩。因为只要政府保证的利润率高于市场利率，厂商就会不断地进行投资，即使过剩，其仍能得到一个净利润率，风险完全由政府承担，所以它会导致这些行业的投资过度而造成过剩。如果实行民营，政府实行价格管制，但没有利润率保证，则又可能使该行业的生产长期滞后于经济发展。因为在这种情况下，被政府管制价格，一般会低于其价值。如我国，凡是被政府或需要政府管制价格的产品，都是短缺产品，价格都是低于价值的。
这些产业如果由政府直接经营，同样会出现这两种不同的情况。
如果政府有足够的决心，能以国民经济的长期效益为目标，集中力量在这方面进行大规模投资，使其发展适当超前于国民经济其他部门，如像２０世纪５０-７０年代西欧一些国家的政府那样，使这些产业的投资快于其他产业，同时有意识地通过低价格向其他部门提供产品和劳务，那么它产生的强外部经济效果，将会有力地促进其他部门的发展。这种过剩不是由短缺和高利润率产生的后果，而是推行一定政策的后果。目前西欧各国，之所以敢于将这些产业民营化，就是因为它们在前一阶段政府强有力的长期超前建设中，已处于相对过剩状态，而且它们的替代产业已比较发达，从公营转向民营，由市场调节后不会对国民经济造成大的危害。与这些国家相反，长期以来我国这些基础产业由政府经营，为了保证其他部门的活力，政府有意识地对这些基础性产品实行低价格政策，从而使这些产业长期处于短缺状态，甚至成为制约经济发展的“瓶颈”。为了在较短时期内改变这种局面，在政府财力有限的情况下，鼓励民间投资基础产业，并给予适当的优惠，将是一项较为可行的有效办法。
４．公益性事业投资的运行过程
（１）公益性事业投资的含义。公益性事业投资，是指不是为了盈利，而是为了实现一定的社会职能，或满足社会的公共性需要及福利而进行的投资，如学校、医疗卫生、环保、公园、博物馆及慈善事业等。我国目前在《投融资体制改革决议》中，将“教育、文化、卫生、体育、环保事业的投资，公、检、法、司等政权机关的建设，以及政府机关、社会团体办公设施、国防设施的投资”都包括在公益性事业投资中。从理论上讲，这种投资不属于市场经济的范围，因而也就不在本书的研究范围之内。但为了使本书的内容与我国目前实行的投资体制一致，我们在这里对其进行极为简单的分析。
（２）公益性事业投资的运行特点。公益性投资，由于不是以盈利为目的，而是以满足一定的社会职能和社会公益性需要为目标，所以它的运行过程也就与前面分析的市场经济投资运行过程完全不同。一般讲，这些产业或部门生产的产品或劳务，是以低价或免费方式向社会各行业和各阶层提供的，人们对这种产品或劳务的需求，除了某些特殊的东西，如政府庞大而产生的官僚主义、超过安全需求的国防开支等，一般会超过这些产品的生产供应能力或者讲这些产品与劳务的供应总是处于短缺或相对短缺状态，出现过剩的情况比较少见，所以在这方面不存在前面所讲的由短缺引起投资过剩的情况；同时，这种投资也不是由高利润引起的。
但是，这种投资虽然不存在由短缺引起投资过度的情况，但其投资的大小却同样是与短缺程度成正比的。这种投资的主体主要是政府及社会团体，其中主要是政府。而政府投资的发生是通过一定的政治程序进行的，其中每项投资的大小及其发生，是与其需求对象的政治压力成正比的，而这种政治压力的大小，则是与这种投资的短缺程度成正比的。如教育投资短缺时，如果它只使少数几个学生不能及时上学，几个家长的社会政治压力是很有限的，但如果它使相当大一部分小孩不能上学，就会引起强大的社会政治压力，迫使政府扩大这方面的投资，所以，政府进行公益性投资的大小，来自于其短缺程度引起的社会政治压力的大小。这一点不管在任何体制下都是适应的，但在民主社会表现得更为突出。这种情况对于社会一定阶层组成的社会团体的投资来讲也是适应的。
在这里，如果我们反映政府投资中为实现国家职能的这部分投资，如国防、行政、司法等方面的投资，作为一种比较稳定、不随经济波动而发生较大变化的投资抽象掉，而把除此之外的投资分为两部分，一部分是为提高劳动力质量或能力，如教育、卫生、娱乐等方面的投资，另一部分为社会救济性的投资，那么在经济运行中，这两种投资的运动方向是不一致的。一般讲，对前者投资的需求，往往与经济周期的波动方向一致。因为这种需求属于较高层次的需求，需求的强弱与人们的收入水平成正比，而收入水平则是与经济波动方向一致的，所以在经济高涨时的需求强度较大，而在经济衰退时，需求强度减弱。与此相反，救济性投资需求，如公益住房、收容所等方面的投资需求，则是与经济周期成反比的。因为在经济萧条期，人们收入下降，许多人生活贫困，所以对这种性质的投资需求增加；而在经济高涨时，收入增加，因而对这方面投资的需求强度减少。
与这种需求相对应，社会对这些方面的投资或供给能力也是与这种需求相一致的。因为，一个社会投资需要的满足程度，不仅取决于其需要的强度，同时也取决于社会的供给能力，而供给能力或消费需求的满足程度，是由一个社会的收入水平及消费层次决定的。在上面两种消费需求中，后者属于层次更低但更为必需的需求，因而是首先必须被满足的；前者则属于更高层次但更为奢侈的需求，因而只有当社会供给能力提高后才能满足。在萧条时期，政府的财政收入减少，在两种不同性质的消费需求中，只能满足需求强度大且更为必需的救济性投资需求，而对发展型需求则较少顾及；与此相似，在该阶段，企业效益下降，社会团体用于这方面的投资也会减少且倾向于救济性投资。在经济高涨时期，人们对救济性投资的需求程度相对下降，对发展性投资的需求强度不断上升，与此对应的则是政府财政收入和企业效益的增加，收支状况好转，从而后者的需求较易得到满足，所以在经济周期中，这两种不同性质的公益性投资需求呈反向变化。
（第四节） 基础设施产业的政府规制
一、政府治理、国有化与规制
自然垄断产业的基本含义是在一个产业内由一家企业垄断经营最有效，这是与自然垄断厂商的成本条件及所面临的需求特征共同决定的。一般而言，在典型的自然垄断产业领域中引入竞争从经济角度看并不具有合理性。这时就应该由政府出面对市场进入进行干预，让一家企业独家垄断，赋予特定企业的垄断经营权。
但如果同时赋予其收费或价格决定权，就有可能造成价格歧视、寻租等不利于提高资源配置效率、损害消费者利益的现象。所以，自然垄断产业常常使政府陷入一种社会福利与企业利益取舍两难的困境。面对这种两难选择，折中的方式就是允许企业垄断整个自然垄断产业领域，但要对其进行治理。
治理自然垄断产业的方式大体上有两种替代选择：国有化与规制。国有化的基本含义是政府建立国有企业直接垄断经营，其基本思想是由政府而不是私人经济拥有和管理自然垄断产业。理论上分析，国有企业可使自然垄断所产生的成本节约自动由社会整体获得，而不是由垄断者所有。即使国有企业收取纯垄断价格，垄断利润也是由政府获得，国有企业只不过是另一个收税者。例如在英国，国有化曾是治理自然垄断产业的主要方式。眼下英国关注的是对自然垄断产业中的国有企业进行“民营化”，并在民营化过程中建立起新型规制。而规制作为自然垄断产业治理的一种流行方式，基本含义是自然垄断产业由私人经济负责，政府对其进行某种限制或规定，如价格限制、数量限制或经营许可等等。传统意义上的规制涉及某种形式的价格控制，这种控制通常由独立的规制机构来进行。在美国，规制在自然垄断产业治理方式中占支配地位。眼下美国关注的是如何放松规制并改善传统的报酬率规制。
当然，从产业组织学视角看，国有化可算是一种特殊的政府规制方式。按照阿姆斯庄等经济学家的观点，国有化可以看作是内生性规制，而美国式的规制属于外生性规制，因而可将自然垄断产业中的国有企业改革视为自然垄断产业的规制体制改革的一种形式。
我国对自然垄断行业也并非完全没有规制，过去的规制也许更为严格，如行业进入、产量、价格甚至企业人事任免等等，因此，现在提出的规制是市场经济下的规制，相对传统的直接管理和放任不管，新的规制实质上是一种再规制。
１．基础设施产业规制体制改革的目标指向
从更加明细的角度分析，自然垄断产业治理方式还可分为激励性规制、国有企业、放松规制等形式，这些基本形式还可被细分为更多的替代治理方式。从这个角度认识，政府建立国有企业进行垄断经营只是治理自然垄断产业的方式之一。我们应该拓展自然垄断产业的治理思路，改变国有企业广布于自然垄断产业是治理自然垄断弊端主要方式的传统认识。
自然垄断产业治理方式有许多，但是不同治理方式又如何进行比较呢？１９８６年经济学家克鲁和克林多佛尔将新古典和新制度经济学的评价标准综合起来，对自然垄断产业治理方式进行了比较制度分析。克鲁和克林多佛尔综合了新古典和交易费用方法的效率标准，即配置效率、Ｘ——效率、动态效率、规模效率、价格控制、公平、治理的交易费用、资产专用性，运用了一个简单的排序体系，对自然垄断产业各种治理方式进行比较。根据对绩效属性的判断，将认为“好”的治理方式赋值为１，而将认为“不好”的治理方式赋值为０。各种治理方式的效率属性之间的排序如下：激励性规制绩效较好；报酬率规制绩效一般；国有企业以及不受规制的垄断绩效较差。此外，英国经济学家李特查尔德（Ｌｉｔｔｌｅｃｈｉｌｄ，１９８３）也进行了类似的比较工作，对民营化后的英国电信产业的各种治理方式进行了比较评价。李特查尔德的选择是：不进行任何规制、报酬率规制、利润上限规制及两种激励性体制（价格上限）。
这些规制比较根据５个标准即防止垄断、保证效率与创新、规制负担、促进竞争、政府发行股票可能获得的收益进行比较。按李特查尔德的评分标准，除防止垄断方面之外，没有规制的体制为最好，综合起来最好的是建立在价格上限基础上的激励性规制体制。
对自然垄断治理方式进行比较可更好地评价现存各种治理方式，有利于基础设施产业规制体制改革目标的正确选择。从总体上讲，国有企业垄断经营在传统效率指标上表现不甚满意，绩效较差，国有企业并不是传统报酬率规制的好的替代方式。相反，激励性规制与其他替代治理方式相比更有优势，绩效更好。由此应进行自然垄断产业治理方式的变革，这是基础设施产业规制体制改革的理论基础。英国在改革以前一直是由国有企业垄断经营具有自然垄断性质的基础设施产业，现已进行“民营化”及规制体制改革，大大提高了基础设施产业的运营效率，即是基础设施产业规制体制改革的一个经验模式。
按照合同理论的术语，激励性规制是一种固定价格规制合同或剩余索取权合同。剩余索取合同的意义在于，当规制机构与被规制企业之间存在着信息不对称时，通过赋予垄断企业更多利润支配权的方式使其在一定程度上得到信息租金，以换得提高生产效率的激励；同时赋予被规制企业在不超过价格上限的情况下自由调整个别价格的灵活定价权，以提高社会配置效率。最新的理论表明，为了更好地利用被规制企业的私有信息，最佳的规制机制是通过提供这样一种合同选择，即或是较低产量但盈亏平衡的合约，或是最优产量但利润最大化的“激励相容”合约，在市场效率与信息垄断两者之间求得平衡。各种激励性规制方案并不是尽善尽美的，也都有其局限性和有限的适用范围。各式各样的激励性规制方案表明对于一种地区的最优计划不一定是另一地区的最优计划，激励性规制并不是放之四海而皆准的绝对真理。对激励性规制的这种进一步认识超越了传统观念上的绝对看法，这对中国基础设施产业规制体制改革思路的确立具有更为重要的参考价值。
２．基础设施产业规制体制改革的基本框架
