第15章 西北民族地区生态安全与水价制度创新(1)

水资源问题是目前西北民族地区生态安全面临的最大问题。从西北民族地区生态安全现状来看，水资源短缺是影响西北民族地区生态安全的重要因素。现代经济学产生于资源短缺的背景下，而价格正是资源稀缺性的指示器，稀缺资源优化配置的调节杠杆。西北水资源短缺与使用上的浪费并存问题更加突出，因此，确立符合社会主义市场经济要求的合理的水价是节水的关键。创新传统水价形成机制不但是重中之重，而且是当务之急。本章主要对水价制度从理论现状、水价形成机制、需要把握的定价原则等方面进行了分析，在此基础上提出了西北民族地区水价制度创新的对策。

一、西北民族地区水价制度的经济效应分析

任何对人类有价值的自然资源在市场经济中都应有价格，短缺资源的价格就应依短缺程度不断变化，不可再生的短缺资源就应有更高的价格以达到保护该资源的目的。水是对人类有极高价值的自然资源，在市场中应有其价格，目前在世界范围内水已不同程度地成为短缺资源，因此，大多数地区水价都在不同程度地提高。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，通过市场方式配置水资源成为一种必然趋势。在市场经济条件下，健全合理有效的水价制度对于促进水利经济健康发展和水资源的高效利用，缓解水资源危机作用十分明显。

1.水价基本概念

由于水的用途极为广泛，使用条件复杂，影响水价的主客观条件在地区间存在着较大差异，历史习惯的后效以及水价核算方法的不够成熟等多种条件的限制，形成了不同的水价概念，按不同标准依据，水价可以分为不同的种类。概括起来，主要有资源水价、工程水价和环境水价。

资源水价是体现水资源价值的价格，这是非市场调节的水价部分。它包括对水资源耗费的补偿；对水生态影响的补偿；为加强对短缺水资源的保护，促进技术开发，还应包括促进节水、保护水资源和海水淡化技术进步的投入。

工程水价和环境水价是可以进入市场调节的部分，但是进入的是一个不完全市场：第一是经营者要政府特许，因此，没有足够多的竞争者，形成自然垄断。第二是特许经营者要受到政府在价格等方面的管制。所谓工程水价就是通过具体的或抽象的物化劳动把资源水变成产品水，进入市场成为商品水所花费的代价，包括工程费（勘测、设计和施工等）、服务费（包括运行、经营、管理、维护和修理等）和资本费（包括利息和折旧等）。具体体现为供水价格。所谓环境水价就是经使用的水体排出用户范围后污染了他人或公共的水环境，为污染治理和水环境保护所需要的代价。其具体体现为污水处理费。

2.西北民族地区水价制度的经济分析

经济分析表明，在任何有效率的市场中，为了达到经济效益，商品的价格要等于使用商品的机会成本。从资源水到商品水，再到排水再回归自然，构成了水在生产生活中的基本循环过程。合理的水价必须反映水的全部成本。具体分析如下：

（1）西北民族地区水资源成本与价值的构成。在经典的经济学模型中，如果水使用的全价值等于全成本，这就意味着社会福利的最大化；从可持续发展的原则来看，若水的全价值大于等于全成本，则水资源可以实现可持续利用。

全成本的构成。如果在计算水价时仅考虑供水成本（内部成本），不考虑机会成本和外部成本，仍会造成潜在的用水效率损失和生态环境破坏，同时价格不能起到调节供求的杠杆作用，致使用水粗放增长、浪费严重。因此，计算水资源在使用过程中的成本时可以分为供水成本、经济成本和全成本三种情况（图3-1）。供水成本：包括运行维护费用和资本折旧两大类。机会成本：当某用户消耗性使用水资源时，将剥夺其他用户的用水权，如果其他用户能产生更高的价值，那么存在由于水资源误分配而造成的机会成本。只有当无替代性使用时，即水资源不短缺，机会成本才为零。经济外部性：经济外部性采用“外部性内在化”的计算方法，它有正、负之分。例如，地表水在满足作物土壤水分蒸发蒸腾损失总量的同时，进行地下水的回灌，回灌效益即为正外部性。一般情况下，下游用户要承受上游灌溉回水的含盐量增加和城镇用水回水污染的成本，此为负外部性。负外部性的结果是用户成本增加，即把一部分用户的外部性增加到另一部分用户上。环境外部性：如果对公众健康和生态系统产生影响，即为环境外部性。在许多情况下区分经济外部性和环境外部性是困难的，而且定量计算环境外部性难度更大。为计算环境外部性，将其分为损失和费用两部分，损失按对人体健康和生态系统影响的直接经济损失、机会损失和间接损失计算，费用按对人体健康和生态系统影响进行治理、恢复和保护成本计算。

水资源价值的构成。在许多实际情况下，水的价值可能高于成本，这是因为在计算全成本时难以估计外部成本。当然，有时也有水的价值低于全成本、经济成本的情况，甚至比供水成本还要低。这一般都是由于社会目标和政治目标高于经济准则的原因所致。根据水资源的价值属性，水资源价值包括经济价值及全价值，经济价值由水用户价值、回水净效益、间接使用净效益和社会目标调整等组成，在经济价值的基础上加上水资源自身价值构成水资源的全价值．

（2）影响价值与成本的主要因素及计算。

影响因素。影响水价的因素很多，一般可将其概括为三类，即自然因素、经济因素和社会因素。无论用何种方法计算水的成本和价值，水资源可持续利用的理想状态是成本与价值之间的相互平衡。当水的需求与供应在时间和空间上相匹配时，不同用途的价值与机会成本能够同时确定；在采用适当的政策考虑水的外部成本时，功能完备的水市场能够起到匹配需求（水量与水质）及供应的作用。供水的可靠性：水的价值主要取决于水的时效性和可靠性。在农业灌溉中，时效性是最重要的因素，因为作物关键生长期的缺水将引起减产。灌溉供水体系中可靠性的缺乏是产量降低和用户不愿支付全成本的主要原因。由于工业和电力等供水在干旱季节同样需要保证，因此势必增加机会成本和供水成本。在干旱季节提高供水可靠性还会增加蓄水费用并增大蒸发损失。保证工业用水量的需求将会与某一特定时段农业灌溉用水高峰期发生抢水冲突，因此计算机会成本时必须考虑这一因素。供水的水质：不同的用途对水质的要求不同。在家庭用水方面，饮用水和生活用水对水质的要求最高，水质的不同形成了不同的价值等级及用户愿意支付额的不同。在工、农业用水方面，不同的用途对水质的要求不尽相同，循环水可以用于水处理和水冷却以及废料的输运；不同的农业耕作方式对水质的要求也不相同，因此产生了不同的价值与成本。

价值与成本计算实例分析。实例1：城镇用水某地区一城镇以旅游业为主，根据计算运行维护费为0.34元/m3（含水资源费0.10元/m）3，资本折旧费及投资利息为0.24元/m3，因此供水成本为0.58元/m3。由于该地区除了旅游业，没有其他的工农业对水的替代性使用，所以机会成本为零，忽略经济外部性，则经济成本等于供水成本。经计算环境外部性（主要是废水处理成本）为0.50元/m3，那么全成本达1.08元/m3。据调查，在水短缺的夏季该地区居民和旅馆业愿意支付额为1.30元/m3。当然，实际使用的价值还会高于该值。实例2：缺水地区灌溉农业用水在不同农作物和气候条件下，灌溉农业用水的价值变化范围极大，主要取决于水的使用时段和除了水之外的其他各种输入的使用水平和效率。计算灌溉农业经济价值时，需要计算三部分：用户价值（作物产量的净价值）、回水的净效益及非灌溉使用的净效益（饮用、个人卫生、家畜用水和乡镇企业用水等）。现以某灌区为例，该灌区自流与抽水灌溉相结合，主要农作物为水稻、大麦和部分其他经济作物。用于农业灌溉的水资源自身价值为0.005元/m3～0.01元/m3，经济价值为0.51元/m3，全价值为0.515元/m3～0.52元/m3。用水成本构成为：运行维护费0.017元/m3，资本折旧费为0.32元/m3，抽水电费为0.12元/m3，机会成本为0.25元/m3（城镇家用），因此供水成本为0.457元/m3，经济成本为0.707元/m3（无污染，不考虑经济外部性）；环境外部性仅考虑保护生态的成本0.005元/m3～0.01元/m3，因此全成本为0.712元/m3～0.717元/m3。除了供水成本小于全价值，经济成本和全成本均高于全价值，这种水资源使用是不可持续的，因此需要节约用水，提高水的使用效率。

3.提高水价的效应

西北民族地区河流流域水价远远低于水资源的开发、供应成本，因此，提高水价不但是大势所趋，也是今后水价制度改革的主要内容之一。由于水价改革涉及面广，是一项长期而艰巨的任务，为减少改革对当前社会经济的冲击和影响，有必要对水价上调效应进行深入分析。

提高水价对不同用水户的经济影响程度不同，因而有必要分别加以具体分析。

（1）农业的经济承受力。一般说来，目前我国农业收入较低，对提价的经济承受力较小，提高水价会对农业产生一定的负面影响。但是，这种分析是基于现行农业用水量不变的前提下进行的，如果采取相应措施，一方面促使农业节水使农业用水量逐步减少，另一方面取消农民用水上的不合理负担，在此基础上提高水价就不会增加农民负担，甚至可以减少农业用水的支出，具体可从以下三个方面进行分析：

从节水方面分析。农业存在巨大的节水空间。农业是西北民族地区的用水大户，但是由于灌溉方式落后，其用水效率很低。大部分地区农业用水占总用水量的90以上，而灌溉渠水利用系数低，一般为0.3～0.4，高的也只有0.5～0.6，单方水的粮食产出量只有0.5公斤，约比全国平均水平低一半。就新疆而言，目前全疆耕地面积330万km2，灌溉定额每公顷高达1.2万m3以上，塔河盆地普遍超过了1.5万m3，造成水资源的严重浪费，而北疆比较先进的灌区每公顷仅需水7500m3左右，如果南疆把过高的灌溉定额降低到1.02万m3左右，每年就可节约水量130多亿m3。另外，实行限额灌溉、储水灌溉、推广高效节水技术（包括喷灌、微灌、覆盖等新技术），提高渠系利用系数，还能有效地防止土壤盐渍化、沙漠化，缓和对地下水的超量开采，对于维持全区的生态平衡具有特别重要的意义。在此前提下，适当地提高农业用水水价是能够办到的。通过调整农业结构，有利于节水。目前，西北民族地区的农业结构不利于节水。在农业结构中，种植业占绝大比重；在种植业结构中，粮食作物占农作物播种面积的75，经济作物为18，其他作物为7。如果能大力改造中低产田，提高种植作物产量，少种耗水量大的粮食等农作物，因地制宜地改种或多种耗水量少且收益高的特色瓜果，实行多种经营，就可以节约大量用水，进而减少用水支出。因此，应该以改革水价、调整农业用水价格为契机，促进农业种植结构的调整。③大力推广节水技术，也能进一步实现节约用水。按照《黑河流域近期治理规划》要求，通过推广工程节水技术，在黑河沿岸的甘州、临泽、高台、肃南（明花灌区）四县区，完成干、支、斗渠改建衬砌1415公里，使干、支、斗渠的防渗衬砌率分别达到70、60和50，完成田间配套85万亩，新打机井409眼，旧井维修改造750眼，发展高效节水面积405万亩（其中管灌235万亩，喷、滴灌17万亩），实施退耕还林还草30万亩，生态建设围栏封育60万亩，天然林封育30万亩，人工造林4万亩；同时合并黑河沿岸的引水渠口21处，减少干渠20条，停蓄平原洼地水库7座。通过上述工程技术措施，达到每年节水255亿立方米的目标。

总之，目前西北民族地区农业生产用水有大量的节水空间和潜力，通过节水可以间接地提高调整水价的承受能力。

从减负方面分析。目前，农业用水斗渠以下供水由乡村集体组织自行管理，水费由基层水组织或乡村干部按亩计收。这种收费办法，使管水者与用水者分离，其中摊入的费用五花八门，大大加重了农民的不合理负担。通过整顿水价秩序，加强水价管理，实行“水价、水量、水费”三公开，规范计收手段，完善计量设施，清理和制止农业水费收取中的一切不合理加价和搭车收费行为，取消农民用水方面的一切不合理负担，也等于降低了现行的水价。在此基础上适当提高农业用水价格，农民也是能够接受和承受的。

从成本方面分析。按照目前按供水成本收费的水价水平计算，农业用水水费仅占亩产值的1/20，占亩成本的1/10。这也说明，目前农业用水成本在总成本中所占比重不大，适当提高用水价格，不会对总成本产生大的影响，即不会给农民带来太大的负担。

（2）企业的经济承受能力。工业是城市用水大户。对于企业来说，对水价的经济承受能力主要表现为水费支出占生产经营成本的比重，比重越大承受能力越小，反之则越大。与一般用水产相比，用水大户由于其用水支出占成本的比重较大，受水价上调的影响也较大，其承受力相对较小。工业用水效率很不均衡，说明我国隐藏着巨大的工业节水潜力。国家经贸委曾提出“十五”期间工业节水的目标为：到2005年，在工业增加值年均增长10左右的情况下，工业取水量年均增长率控制在1.2；每万元工业增加值取水量由目前的340m3下降到170m3，年均节水34m3；工业用水重复利用率由目前的50左右提高到60，年均提高1.9。按照这个节水目标，提高水价增加的支出完全可以被节水所节省的开支而抵消。