第28章 西北民族地区生态安全与水资源环境保护制度创新(4)

清洁生产强调的是在工业生产的各个环节采取综合的预防性的各种措施，尽可能地在源头削减污染物的产生。这样既提高了工业生产效率，又减少了对环境的危害，是对工业企业生产造成环境污染包括水污染问题的一种主动的、积极的管理思路。传统的污染控制，着重于对污染物产生之后的处理处置，相对而言是一种被动式的管理方式。而单纯的被动式的管理难以适应经济发展的需要和日益严格的环境要求。清洁生产使经济增长方式从“粗放型”向“集约型”转变，实现生产要素的优化组合，提高资源的利用率和转化率，节能降耗，做到小投入，多产出，少排污。从西北民族地区来说，国有企业、合资企业、集体企业同步发展，新老企业、大中小型企业并存，多层次产业共处，工业布局不合理的状况仍未得到根本的改变。其中，相当多的企业技术水平比较落后，高投入、低产出，高消耗、低效率的状况依然存在，企业生产运营管理水平低，物料流失现象严重，既浪费了水资源，又增加水污染。因此，全面地推行清洁生产是缓解水污染的一条切实可行的措施。从实践来看，西北民族地区一些企业开展了清洁生产工作，通过清洁生产审计，说明企业源头治理的潜力很大，仅仅依靠加强管理和生产技术上的革新，就可使污染物排放总量减少20～50。事实证明，通过清洁生产削减污染物的费用大大低于末端处理费用。因此，我们应在全省企业范围内全面开展清洁生产教育，企业领导人要接受清洁生产培训，掌握清洁生产技术原则。政府应当在政策上鼓励水污染大户企业优先推行清洁生产，在企业改造过程中加大技术投入，摒弃传统落后的工艺，确立清洁生产的目标，如日能耗、日排放量、吨产品能耗、吨产品排放量、原料转化率、综合利用率等，建立统计制度，全面提高生产管理水平。要广泛开展全民宣传教育活动，争取企业各部门和广大职工的支持，使清洁生产工作顺利进行并取得更大的成效。

在宏观经济政策上，比如产业政策，要把节约水资源、无废少废技术和清洁生产作为甘肃省未来企业发展的指导原则，这意味着甘肃省需向节水型经济的战略方向转移。在推行清洁生产的过程中，努力在调整工业结构方面下工夫，坚持开放与提高相结合的方针，大力发展外向型经济和无废少废的工业项目，促进全省在清洁生产技术、产品与设备等方面的国际贸易与合作。首先，要把位于市区或水厂取水点附近的污染型企业有计划地迁移到工业区，便于废水集中处理，或者通过改变产品结构降低废水的排放量。对一些资源利用效益不高、经济效益不好、环境效益差的产业、行业、企业坚决实施“关、停、并、转”；对资源利用效益高、经济效益好，环境效益亦有利的产业、行业、企业，坚决给予支持和扶植，鼓励其发展；对资源利用效益高、经济效益较好，但生产过程中排出一定污染物的产业、行业、企业，则给予相应的环境治理投资，扶植其发展。其次，要通过调查研究与分析，制定相对完善的产业结构和产业布局调整规划，并向社会广泛宣传产业结构和产业布局调整的科学依据，使投资者、生产者、管理者取得共识，在较短时间内有效地实施产业结构性综合治理，改善水污染的严峻现状。第三，在深化城市改革的同时，调整好工业布局，使产业结构合理化，有规划地将污染企业集中，使排废得到更加有效的治理。根据水质功能区和水质目标的要求，合理地布设排污口，减轻污染负荷，恢复水体自净功能。最后，采用科学技术和现代化管理方式，最大限度地降低能耗、物耗，最大限度地减少污染物排放，这是清洁生产的实质性内容，也是其主要目的。工业企业要不断加大技术和工艺改造力度，积极推广清洁生产工艺，在进行污染末端治理的同时，逐步实施污染的全过程控制策略，采用先进技术和设备，从根本上消除废水的排放。

（2）推行水污染治理设施运营管理的专业化和企业化。近年来，国家、企业投入大量资金兴建了一些水污染治理设施，但作用和效益远远没有充分发挥出来。造成这种状况的原因，一方面是技术水平低，工艺质量差，而更主要的是传统的设施运行管理方式不合理。实行水污染治理社会化和市场化，将是加快水污染治理步伐、促进水处理产业潜在市场向现实市场转化的重要途径之一，是社会化大生产发展的必然要求，也是社会主义市场经济的必然产物。国家环保总局《环境保护设施运营资质认可管理办法（试行）》的实施，标志着把环境保护引入社会化、市场化的开始。“环境保护设施运营”就是指专门从事环境保护设施运营或污染治理业务的环保企业（服务方）接受排污单位（委托方）的委托，进行环境保护设施专业化运营或污染物的处理。环境保护设施运营实行社会化有偿服务，服务方自主经营、自负盈亏，承担委托责任，保证环境保护设施正常运行和污染物达标排放。纳入设施运营资质认可的环境保护设施包括生活污水、工业废水、除尘脱硫、有毒有害废气、生活垃圾和工业固体废弃物处理设施。推行水污染治理设施运营管理的专业化和企业化，具有重要意义。

第一，可以使水污染治理从被动行为转变为主动行为。现行的水污染治理，从设施建设到运行管理等，都是由排污企业一包到底。这样一次性投资大，又没有经济效益，运行管理中耗费精力、人力和财力。因此，排污企业对污染治理总是持一种被动的态度。而将污染治理转化为一种市场行为，由专门的环境污染治理公司或企业来承担设施的建设与运营，排污企业与污染治理公司之间仅存在简单的经济关系。作为污染治理公司只有主动地寻求开发污染治理市场才能求得生存与发展，从而使污染治理变为一种主动的市场行为。第二，还可加快水污染治理步伐，有利于水资源、水环境保护目标的实施。按现行的水污染治理模式，许多经济效益不好的排污企业，无力投入大量资金建设污染治理设施，使得水污染治理的进度非常缓慢。实行水污染治理社会化和市场化，有投资能力的企业就可以组成专业化的环境污染治理公司，从事污染治理设施的建设和运营，以向排污企业收费的方式获得经济收益，这样可以充分依靠社会力量，拓宽环境保护的投资渠道。第三，还有利于水污染治理技术的应用、治理设备的生产、治理设施的建设和运营管理的一体化。目前水污染治理技术开发、治理设备的生产、设施建设和运行管理都是相互脱节的设备的生产者和使用者之间的矛盾非常突出。实行水污染治理企业化，环保设备生产企业就会在参与水污染治理市场的竞争中，主动积极地进行技术改进，促进水处理产业技术的发展及产品和工程质量的提高。同时，专业化、集约化地治理水污染，可以大大降低基础设施建设成本和运行费用。

实现水污染治理的社会化和市场化，目前还存在许多障碍，需要建立和完善有关配套政策，使其纳入正规化、法制化的轨道。

第一，大力推进科技进步，积极发展水处理产业，强化市场管理。首先，要加大水污染治理技术的开发投入力度。其次，要大力发展水处理产业，积极支持、引导水处理产业的发展，为保护和改善水环境提供物质和技术保障。其三，要加强对水处理产业技术市场的管理，整顿和规范水处理产业的生产、流通秩序，建立水处理产品和水污染治理工程的质量标准体系。其四，从源头上把好水污染治理工程质量关。环保等有关部门，要从水污染治理技术的方案评审、施工过程的监督检查、竣工验收等三个环节，把好水污染治理工程质量关。

第二，强化法制建设，完善水环境保护政策体系。首先在立法上还应根据水污染治理设施运转的现状，进一步把有关水污染治理设施运转的法律条文细化，使其成为一个可操作性更强的具体的环境管理规定。其次，开展经常性的执法检查，保证统一执法、公平执法。采用法律监督、民主监督和新闻监督的方法，彻底解决部分地方对水污染治理设施运行管理放任自流，对水污染治理设施擅自停运问题熟视无睹、无所作为等问题。

第三，采用多种经济措施实行宏观经济调控。国家和各级政府应加强宏观经济政策的调控和引导，如在税收政策方面，对排放污染物征收环境补偿税，对水污染治理设施正常运转达标排放的企业，给予必要的税收优惠；在资金方面，建立国家水环境保护基金，以加强对水污染治理的调控能力，对水环境保护贷款采取一定的贴息补偿；在排污收费方面，应制定更严格的标准，使排污收费标准略高于治理设施运转的费用，并保证足额征收，以刺激排污者主动治理污染，激励企业的污染治理设施长期稳定运行。

（3）实行总量排污收费制度，优化排污收费效能。排污收费作为我国环境保护的一项基本法律制度，是调整环境污染者、环境保护者及环境污染受害者三者之间的矛盾关系，从而达到保护和改善环境，最终达到实现可持续发展的目的的法律保证。我国现行的排污收费制度，对控制和治理我国的水污染发挥了积极的作用。但是，由于其单因子浓度超标已不能有效减少水污染排放总量，调动排污者治理水污染积极性，因此，现行排污收费制度已不适应市场经济条件下水资源环境保护的需要。西北民族地区要在实施新的排污收费制度中取得新的成效。实行总量排污收费制度遵循了排放等量同质污染物等价收费的原则、补偿对环境损害的原则、略高于治理成本的原则，实现了由超标排污收费向排污收费转变，由单项浓度收费向浓度与总量相结合的收费转变，由单因子收费向多因子收费转变。这一制度有利于促进排污单位进行水污染治理，促使排污单位加强管理，节约资源，减少排污。实行总量排污收费制度，关键要抓住以下三个方面：

第一，实行排污许可证制度。实施排污总量控制，执行排污许可证制度，综合考虑了水环境保护目标的要求与各排污单位的位置、排放方式、排污量、技术和经济条件，有计划、有目的地从源头上削减废水排放量，使水环境质量逐步得到改善。排污许可证制度基于排污总量控制技术，使水污染源直接与水环境质量挂钩，按照水环境保护目标要求，确定水污染源排放负荷，并采取相应的排污控制措施，使排入环境的废水污染物总量不超过环境所允许的纳污量，以此保证水环境保护目标的实现。

第二，改革排污收费制度，正确运用市场手段控制水污染。排污收费标准低和排污费按一定比例返回给企业用于治理水污染，是适应传统体制的权宜措施，不符合市场机制的原则。随着市场经济体制和现代企业制度的建立，原有的排污收费制度需要进行相应的改革，除了排污收费标准应逐步提到高于或至少等于为治理所排污染物而支付的费用外，排污收费应该逐步改为税。政府征收的排污费或污染税原则上应用于治理和恢复被污染的环境，既符合征收排污费的目的，也符合谁污染谁治理的原则。企业也可不交排污费而将其委托其他厂或专业处理厂进行净化处理，按市场价格交付净化费用，以减轻企业的污染治理负担和减少处理费用。政府要从财政、金融政策上（包括财政贴息、减免税收、低息优惠贷款、加速折旧等）鼓励民间资本投向水处理设施建设，以加快水处理设施的社会化、市场化。

第三，建立排污收费运作机制。在市场经济条件下，排污收费作为政府管理环境事务的经济手段，主要适用诱导机制和敛资机制。诱导机制即企业作为市场主体考虑到排污收费纳入生产成本对其利润的影响。在项目投产前尽可能考虑国家产业政策及对环境的影响，采用清洁生产工艺和设备，防污于未然；项目投产后，企业考虑到缴费排污不合算，为减少缴费额就必将积极治理水污染源，加强经济管理，不排污或少排污。这种诱导机制的内在动力在于企业对自身最大利润的追逐，是一种主动的行为，符合价格杠杆和市场机制的要求。排污收费敛资机制即在企业建设项目投产后，环保主管部门为筹措重点污染源治理和环境综合整治资金，按照污染物排放标准依法向排污单位强制征收一定数额的费用，符合“污染者负担”和“谁污染谁治理”的原则，对企业来说是一种被动的行为。在排污收费敛资机制中，由于水资源的特殊性和市场机制在资源配置中的功能性缺陷，要求适度的政府干预，排污收费应依法、足额、全面征收。在排污收费运作中，两种机制同时并存，相得益彰。