水资源法律制度创新是实现西北民族地区生态安全的必由之路。依法治国，建设社会主义法治国家的提出，为西北民族地区水资源法律制度的进一步建立和完善提供了基本前提。水资源法律制度具有降低交易费用，提高资源利用效率，促成合作，提供激励机制，外部性的内部化，减少不确定性等功能和作用。维护西北民族地区生态安全，弥补由于自然气候等因素造成的水资源短缺等资源“瓶颈”，必须依靠法制的力量。依法治水对于西北民族地区贯彻实施依法治国方略，促进西北民族地区经济、社会、环境、资源、人口的健康协调发展，保证西北民族地区水资源的可持续利用具有非常重要的意义。
一、西北民族地区水资源法律制度概况
1.水资源法的概念和性质
按照内容或范围的广泛性，有关水的法律有水法体系、水法、水资源法、水保护法、水污染防治法等不同称呼。水的法律体系或水法体系，是指由许多有关水的法律所组成的体系。有人认为，水法是调整水的管理、开发、利用、保护、治理过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称，一般包括水权、水的规划、使用和保护，水工程建设与管理，防汛及防治其他水害，水事纠纷的处理，水管理机构的设置及职责等方面的内容。水资源法的内容侧重与水的管理、保护、开发、利用等兴利方面的行为规范；而水法除了上述兴利方面，还包括防洪抗汛、除涝、防止盐碱化、沼泽化、侵蚀、淤积等除害方面的内容。水保护法是水资源法的一个重要组成部分。
所谓水法，是指由许多有关水的法律所组成的体系。例外，法国的水法体系由近50种法典、法律、条例、政令组成。1975年在西班牙巴伦西亚召开了“世界水法体系国际会议”，目的是用统一的形式记述各国作为水资源管理手段而制定的各种水法体系。苏联水法体系包括《苏联和各加盟共和国水立法纲要》（1970年），根据该纲要颁布的其他水立法文件，各加盟共和国的水法典，以及政府的规则、条例和细则等其他水立法文件。1976年在委内瑞拉首都加拉加斯由国际水法协会召开了“关于水法和水行政第二次国际会议”，对水法体系的问题进行了讨论。1977年在阿根廷的马德普拉塔召开了第三次关于水法体系的研究讨论会。从世界范围看，水法体系可以分为如下三类：一是习惯法体系，它起源于宗教，主张水由一个共同体管理，遵守水法的公共性和严格的分配原则；二是传统法体系，它以近代私有制为基础，主张在国家监督下，水资源为私人专用；三是现代水法体系，主张在国家控制下的水管理，实施以公共利益原则和市场经济原则相结合的水政策。
从有关水的法律的内容看，水法体系的组成主要包括如下几个方面的法律：
（1）综合性的水法，一般冠之为“水法”、“水资源法”、“水资源管理法”等名称。如英国的《水资源法》（1963年）就是英国对水资源开发、利用保护进行全面管理的法律，在英国水法中居于重要的地位。《苏联各加盟共和国水立法纲要》（1970年）是苏联的基本立法，它规定了水立法的目的、任务，水国家所有，国家和各加盟共和国调整水利关系的权限，水的国家管理和监督，水的开发、利用和保护，违反水立法的责任等问题。《匈牙利水法》、《保加利亚水法》、美国的《水资源规划法》（1965年）、《法国水法》（1964年）等也是综合性较强的法律，大都包括水利、保护水资源、水权、水害等内容。
（2）水（资源）利用法，如供水法、工业用水法、农业用水法、城市用水法、开采地下水法等。如美国的《供水法》（1938年），印度的《孟买灌溉法》（1879年）、印度的《迈索尔灌溉法》（1963年）等。
（3）水利法，如水利工程法、水库法、水利设施法等。如美国的《科罗拉多河蓄水工程法》（1956年）、《联邦水利工程游览法》（1965年）等。
（4）水运法，如航道法、航运法、船舶航行法、河道法等。
（5）水能法，如水电站法等。
（6）水污染防治法，如工业排水法，下水道法。如美国的《水污染防治法》（1972年），英国的《河流防治法》（1876年），印度的《北部渠道和排水法》（1873年）等。
（7）水资源保护法，如水土保持法、风景河流法、水生生物保护法等。如美国的《水土保持和利用法》（1939年）等。
（8）水害防治法，如防洪法等。
（9）特殊水体法（即有关河流或某个特定河流、湖泊或某个特定湖泊、流域或某个特定流域的法律，如地下水法、饮用水源法）。如英国的《河流法》、日本的《河流法》（1964年）等。
（10）其他与水开发、利用、保护有关的法律，如在工业法、农业法、矿产法、城市法、乡村法等法律中往往包括许多有关水资源利用和保护的内容。美国的《国家工业恢复法》（1933年）就包括许多有关水资源利用和保护的内容。
2.水资源法的主要内容
水资源法的内容相当丰富。概括起来，水资源法主要包括如下内容：
（1）强调水、水资源保护和水立法的重要意义。水资源不仅是人类和一切生物赖以生存的基本条件，也是社会经济发展的重要物质基础。随着生产力和经济社会的发展，对水资源的需求量不断增加，与此同时却相继出现了严重的水污染和水破坏、水枯竭和水危机、水害和水灾。因此，各国日益重视对水资源的合理开发利用、对水环境的保护和改善、对水和水域的管理和立法。在各国水立法的序言或相关水立法的意义的条款中，大都有关于水资源保护的内容，这种有关水资源保护意义的申明体现了国家重视水资源保护的根本思想和战略。例如，美国政府在“水污染控制政策申明”中强调指出：“国家之生存，即未来之都市、工业、商业的发展与存亡，均取决于我们在全部行动中如何保护一切水资源。”《美国流域保护法与防洪法》（1954年8月制定，后经多次修改）在第一节就申明了该法的意义：“发生在美国河流及支流流域上的侵蚀、洪水和沙化破坏，造成了人员伤亡和财产损失，对国民福祉构成了威胁；国会认为：为了防止此类损害，促进水的保护、开发、利用和处理，促进土地的保护和利用，以及保存、保护与改善国土、水资源和环境质量，联邦政府应当与各州及其政府部门、土地或水保护区、洪水预防或控制区及其他地方公共部门合作。
（2）水资源法的调整范畴。主要通过水资源法的目的、任务、适用范围规定。
《德意志联邦共和国水法》第一条专门规定了该法的适用范围，包括地表水、地下水和沿海水域。
根据《苏联和各加盟共和国水立法纲要》，“苏维埃水立法的使命旨在积极促进最有效地有科学根据利用水不受污染、堵塞和枯竭”（序言）；苏联水立法任务是，调整旨在为了居民和国民经济需要确保合理利用水、保护水不受污染、堵塞和枯竭，防止和消除水的有害作用，改善水体状况和各种水利关系，以及保护企业、组织、机构和公民的权利，加强水利关系方面的法制（第一条）。
（3）水权规定。明确水权，对合理节约用水保护改善水源加强水管理，均具有十分重要的意义和作用。为此，世界绝大多数国家的水法都对水权有明确而具体的规定。水权包括水的所有权和使用权。水权的类型包括公有制和私有制两大类。
为了便于加强政府控制，水的所有权呈现出向公有制方向发展的趋势。1976年在委内瑞拉首都加拉加斯由国际水法协会召开的“关于水法和水行政第二次国际会议”，公开提倡：一切水都要共有，为全社会所有，为公共使用，或直接归国家管理，并在水法中加以巩固。如法国水法的改革就是这个方向，在传统上地下水属于上履的土地所有者；但1964年的水法却规定，除了家庭用水，抽取地下水要受政府监督；在特别水管理区，各种用水都要经过批准；为防止水源枯竭，有些地方法规还要求打80m以上的深井要经过批准。
美国对不同地区实行不同水权。对位于东部湿润区的31个州采用英国早期采用的河岸权；对西部西北民族地区采用加利福尼亚州早期矿业习惯采用的优先占有权；对堪萨斯州、内布拉斯加州等则采用河岸权和优先占有权公用。对地下水权则参照土地所有权作出不同的规定：绝对所有权，土地所有者可以从他所占有的土地上抽取地下水；合理用水，即将土地所有者的用水权限制在合理用水的限度内；③相依权，只要地下水丰富，土地所有者在任何情况下都可以用水；④对地下水与地表水具有相同的占有权。
（4）水资源管理体制。各国水法水资源保护法都有水资源保护机构或管理体制的规定，并且在篇幅上占有很大的份额。根据英国《水资源法》（1963年）的规定，英国形成了一个包括主管大臣、水资源委员会和河流管理局在内的水管理体系。在中央，住房与地方政府大臣（后来是环境部）主管水资源管理，在涉及渔业及航运时，该大臣应于农业渔业及粮食大臣或运输大臣采取联合行动。水资源委员会是一个由各方面专家组成能胜任水资源管理的全面工作的咨询机构；河流管理局是地方上的管理机构，每个管理局分别负责一个或几个流域的水管理工作；它的组成人员绝大部分是其管辖区的郡、郡级市议会所指派参加该局的成员。也就是说，管理局体现了地方为主、中央为辅的体制。
《日本河流法》规定了河流的管理、河流管理的监督、河流审议会（包括设置与职责）等管理体制问题。《罗马尼亚水法》对水管理机构的设置及职责作了具体规定。
《法国水法》（1964年）力图将过去按行政区划管理水资源改为由流域区域管理，将全国分为六个流域和河域组合。在法国水资源管理机构中，国家一级和县一级机构都只起协调作用，而流域机构才是主要的执行机构。这种管理更加符合客观自然规律的要求。
许多国家对管理机构的职责管理的非常具体，这是在水资源保护管理方面依法行政的可靠保障。例如，《加拿大水法》的主要内容是有关管理机构职责的规定。
该法第4条规定：为了有利于形成有关加拿大人的利益积极利用这些水资源，考虑加拿大地理特点和水资源特征的情况，部长可以在得到理事会主管人员的同意下，和一个或多个省政府，在国家、省、地区、湖泊或河流的基础上，共同安排建立省政府间的委员会或其他组织。其目的：一是不断的协商有关水资源的事情，为研究、计划、保存、发展、利用的重点提出建议。二是为水资源的政策和纲领提供建议。三是为协调水资源的政策和纲领提供便利。
（5）水资源保护的基本目标（目的）和基本原则。各国水法都有水资源保护基本目标和基本原则的规定。
水法的目的主要包括合理开发利用水资源，防治水污染，防止水害，保护人的健康，保证水资源的可持续利用，促进经济的发展等。例如，《加拿大水法（1990年）》第一条规定：“本法的目的是，通过预防水污染给国民的健康和环境带来的危害以及正确地维护如河流、湖泊、沼泽等公共水体的质量，使全体公民有一个卫生、舒适的居住环境。”
《德意志联邦共和国水法》第一篇第一条规定的“基本原则”包括“服务于公共利益，有利于个人并防止任何可以避免的危害”。《苏联各加盟共和国水立法纲要》（1970年）规定了水开发、利用和保护的基本原则。《塞尔维亚共和国水法》底条规定了“合理用水”、“综合和重复用水”、“按照治理、保护和防止水害的措施用水”等原则。
分类管理的原则。对水资源或水体，各国水法一般均实行分类管理的原则，有的江水资源分为地下水、地表水、饮用水等类型；还有其他分法，例如法国按照水的所有权将河流划分为公河和私河。《日本河流法》在“河流的管理”一章中规定：属于政令制定的对国土维护和国民经济特别重要的一级河流的管理由建设大臣行使；一级河流以外，对公共利益有重要关系的二级河流的管理，由该河流所在的都、府、县的知事行使；对于二级河流，流经两个以上都、府、县的部分，有关的都、府、县的知事可以协商另外制定管理办法。《塞尔维亚共和国水法》第六条规定“成立水区以保证用水制度的统一”，在第19条明确规定了多瑙河水区等几个重要的水区，要求按水区来制定开发，利用和保护水的长期规划（第5章“水利规划”对水区规划作了许多规定）。
注意水资源的地域性原则。根据美国宪法的规定，各州可以制定本州的水法，目前50个州的地表水法和地下水法各不相同。地表水法主要给予各州所处的地理气象条件的不同而有所区别。
（6）规定了一切用水者（包括一切个人和单位）的权利和义务。几乎所有国家的水法都规定了有关用水者的权利和义务。例如，根据《苏联各加盟共和国水法纲要》（1970年）第17条（用水单位的权利和义务），用水单位的义务是：合理利用水体，注意节约用水，注意恢复和改善水质；设法完全制止含有污染物质的废水排入水体；不得侵犯其他用水人的权利，不得损害经济和自然客体（土地、森林、动物、矿床等）；使影响水状的净化装置，其他水利构筑物及技术装置保持完好状态，改进它们的运转质量，并在规定的情况下进行用水统计。根据第12条的规定：苏联用水单位可以是企业、组织、机构和公民，其他组织和个人也可以通过立法成为用水单位。
（7）水资源保护的法律制度。有关水资源保护的法律制度较多，主要有下列制度。一是水的许可证制度，包括用（取）水许可证、排水（污）许可证、水利许可证等类型。二是水资源保护区制度，包括生活饮用水源保护区、风景名胜区水体、重要渔业水体、珍贵稀有水生物保护区和其他有特殊经济文化价值的水体。三是特定水域制度（制定水域保护制度）。所谓特定水域，是旨在公用水域中，成为水质污染原因并对有关工业造成相当损害，或者对于公共卫生造成难以忽视的影响，或者有可能造成上述结果的水域。指定水域要与一般水域和其他特定水域（如与甲基汞）有牵连的水域。四是紧急措施制度，各国水法对发生水污染水害等紧急情况，都规定了应该采取应急或处理措施。五是有偿用水制度，对用水者征收费用的法律制度即为有偿用水制度，这有利于保护水量和水质。六是公众参与制度。其他的还有计划用水、节约用水制度，水环境标准制度，水质监测制度等。
