第5章 西北民族地区生态安全与水资源制度创新的历史回顾与现状分析(3)

（4）逐步完善和健全西北民族地区生态安全与水资源保护的监督管理制度。在很长的一段历史时期内，该区域水生态环境的各监管执法机关之间职权交叉，缺乏协调。按生态要素，诸如作为该区域水生态环境组成部分的河流、草原、湿地、湖泊等要素划分监管执法机关的方法造成目前“多龙之治”的混乱局面。这种状况对该区域水生态环境的保护与管理造成了很大的麻烦。针对这种状况，国务院在1998年进行机构改革时对有关部门的职能划分进行了重新调整，总体按照“主管部门统一管理，各要素主管部门分工协作”的思路进行。针对水生态环境而言，调整后的管理体制是：国家林业局负责组织、协调全国湿地环境保护和有关国际公约的履约工作；农业部负责指导宜农滩涂、宜农湿地的开发利用工作以及海洋渔业资源管理；水利部负责统一管理水资源；国土资源部负责组织编制和实施国土规划、土地利用总体规划以及海洋资源行政管理；国家环境保护总局负责监督检查湿地环境保护工作。此外，湿地保护与合理利用还与发展计划、教育、科技、建设、交通等部门有密切联系。国家林业局虽然肩负组织、协调湿地保护与合理利用工作的重任，林业部门有关湿地保护与开发的各种设想和建议必须在有关部门的大力配合下才能得以实现。这种设置大大减少了各要素主管部门只从自身利益出发进行单一之治。另外，西北地区的重要河流都设有专门的流域管理委员会对流域内的水事项进行管理，虽然也造成流域管理委员会与水生态环境统管部门和要素主管机关的职能交叉，但相对于单一的部门个别管理而言，无疑对该区域水生态环境的保护以及水生态安全的维护起着举足轻重的作用。

（5）注重先进科学技术在西北民族地区生态安全与水资源保护中的运用。现代自然科学研究为生态系统的保护奠定了坚实的技术、理论基础，也为生态系统的管理制度提供了切实的方法论指导。正如著名环境法学教授NicholasA.Robinson所说：“不管阐述一个湖泊水体富营养化过程状况的是政府间气候变化专门委员会还是当地水文学家，法律措施都必须建立在对湖泊周围环境状况进行最科学勘测的基础上。”实践也证明了这一点，新中国成立初期，国家为了发展经济，不惜一切代价开发、利用自然资源，这种“产权”式的管理方式忽视了自然资源的生态价值，最终造成了极其严重的生态破坏。而清洁生产、功能区划等建立在科学研究基础之上的现代生态系统管理制度则实现了经济、社会与环境的和谐统一。因此，只有建立在科学研究基础上的生态系统管理制度才是最为合理、有效的管理制度。同样地，相较于前一历史阶段，在这一时期对西北民族地区生态安全与水资源保护工作中，越来越广泛地运用一些先进科学技术和手段。在水环境监测方面，我国在西北民族地区开展了青海湖水质、水文监测工作，三江源区域水环境监测工作，并组织完成了《黄河水系水质监测站网和监测工作规划》等制度性文件。这些监测工作都以遥感技术、物理化学技术等为基础，所得出的监测结论对我国实施该区域下一步环境政策、制定该区域水生态环境保护法律法规、因地制宜地解决该区域水生态环境问题奠定了坚实的基础。注重科学技术在西北民族地区生态安全与水资源保护中的运用还是今后工作的重要方面，因此，相关的科学研究仍然需要针对该区域水生态安全而进行。目前在科研方面，国家相关科研机构已经开展了水质监测技术方法、区域水污染防治对策、污染物背景值、黄河水生生物等研究工作，取得了丰硕的科研成果，为将来该区域水生态环境的保护提供了重要的依据。

（6）水土保持工程等具体措施被逐渐地运用到西北民族地区生态安全与水资源保护工作中，如水土保持，退耕还草还林工程等。

自黄河中游水土保持委员会第一次会议于1981年11月1日至6日在西安召开以来，西北民族地区水土保持工作进入了正式实施阶段。西北民族地区水土保持工作以黄河中游水土保持委员会各次会议精神为指导，按照“治理与预防并重，除害与兴利结合；工程措施与植物措施并重，乔灌草结合，草灌先行；坡沟兼治，因地制宜；以小流域为单元，统一规划，分期实施，综合治理，集中治理，连续治理”的基本要求开展了卓有成效的工作。至1998年第五次会议在兰州召开时，西北民族地区水土保持工作已经取得了显著的成绩。

在退耕还草还林工程的实施方面，西北民族地区也取得了明显的成效。1999年10月3日国务院总理朱镕基在中央民族工作会议上指出：“切实抓好天然林保护工程与生态环境建设，这是中央从我国现代化建设全局和实施可持续发展战略出发作出的一项重大战略决策，也是实施西部大开发，加快民族地区发展的重大步骤。一定要全面规划，综合治理，标本兼治。长江、黄河上中游治理水土流失和实施天然林保护工程，要采取’退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个人承包‘的措施，恢复林草植被。半农半牧地区要以水定耕，没有水源保证的必须退耕还草。禁止天然林砍伐、退耕还林还草之后，中央和省级财政对有关地区与群众要给予应有的补偿或补助。现在粮食总量供过于求，是以粮食换森林、换草地的极好时机。一定要抓住而不能错过这个历史机遇。有关部门和地区一定要下更大的决心，抓紧制定和实行有效的政策措施，持之以恒地把实施天然林保护工程这项工作抓紧、抓实、抓好。”此次会议为西北民族地区全面实施退耕还草还林工程指明了方向。经过这一时期耕还草还林工程的实施，西北民族地区的生态环境得到了极大的改善，有力地维系着该区域生态安全和水资源的长期可持续利用。

3.成熟和完善时期

“十五”期间以及今后的一段时期是西北民族地区生态安全与水资源保护制度的成熟与完善时期。在这一时期，随着我国各项社会事务的全面综合推进，以及我国参与的国际交流与合作的日趋频繁，针对西北民族地区生态安全与水资源保护的制度也得到了更进一步的健全。总体而言，自“十五”后，西北民族地区生态安全与水资源保护制度的成就主要体现在以下方面：

（1）有关西北民族地区生态安全与水资源保护的法律制度体系已趋完善。随着我国“依法治国”进程的深入推进，“十五”期间，我国的环境与资源法律制度也得到充分的发展。其中包括许多针对西北民族地区生态安全与水资源保护的法律、法规、规章以及民族地方自治条例和单行条例，如2001年制定的《中华人民共和国防沙治沙法》、2002年甘肃省人大制定的《甘肃省湿地保护条例》以及《海西蒙古族藏族自治州水资源管理条例》等。这些法律法规是西北民族地区生态安全与水资源保护的重要制度保证。除此而外，在这一时期，立法机关对相关法律法规进行的适时修改，修改后的法律更加有效地起到了维护西北民族地区生态安全和保护水资源的作用。

（2）多种理念、科学、方法、技术的综合运用———综合生态系统管理方法日渐成为解决西北民族地区生态安全与水资源问题的重要方法。从1972年6月5日斯德哥尔摩《人类环境宣言》到里约《环境与发展宣言》，再到约翰内斯堡《21世纪议程》，各国在谈判的基础上制定的许多新的国际环境法律文件已经进入了国际领域。在这一背景下，环境法的基本内容也开始发生变化，从侧重污染治理转向了生态系统的整体保护，集中表现为保护生物多样性、湿地和土壤；环境法的理念和方法也随之发生了很大变化，如在许多生态系统与资源保护领域，开始引入“生态系统”（ecosystem）模式或者“超越公园”（beyondparks）模式，完全超越了传统的“围栏公园”（parkswithfences）模式。这些变化使得环境法开始向“第二代”迈进，其代表是《生物多样性公约》和《拉姆萨公约》。按照国际上有关学者的最新研究成果，“第二代环境法”应当具备以下特征：第一，基本价值观和伦理准则对环境法的制定尤为重要；第二，环境法是人类社会赖以存在的众多法律关系的有机结合，法律的关联性或整体性是其反映“自然规律”所必需的；第三，以科学研究为基础是环境法的特征，环境科学必须和法律同时讲授、同时发挥作用、同时自觉强化；第四，环境法是一个复杂、有机的系统，环境法的原则和准则可以贯穿于许多领域；第五，不同社会的文化传统应当得到充分尊重，以使环境法得到更快、更有效地实施；第六，环境法应当建立有效的制度消除浪费、重复使用或者循环利用所有现有废物；第七，从法律角度重新设计切实可行的社会行为模式有助于我们更好的管理好环境。上述特征表明，“第二代环境法”侧重从环境的综合性、联系性以及规律性角度探讨生态保护问题，综合生态系统管理已成为“第二代环境法”的主要理念和方法。

随着国际范围内的深入发展，各个国家也开始尝试在国内引入“第二代环境法”的“综合”理念和方法。新加坡正在推行试点项目，尝试走循环经济发展之路；日本也于2002年出台了综合性的《土壤整治法》以及有关水资源保护管理的新规定；东南亚国家联盟在保护生物多样性方面采取“超越公园”的方法等。总之，“综合生态系统管理”的理念和方法已从国际范围向各个国家和地区发展，并逐渐演变为各个国家国内立法的基本理念。

中国环境法发展进入2000年之后，也在进行着从“第一代”向“第二代”的转变，其典型标志是《中华人民共和国环境影响评价法》（2002年）、《中华人民共和国清洁生产促进法》（2002年）和《中华人民共和国可再生能源法》（2005年）等几部重要法律的颁布。上述法律的制定可以说明这样一个问题，即中国环境法已经自觉或不自觉地引入了“第二代环境法”的理念和方法，即“综合生态系统管理”。与此同时，中国环境法学界也开始了对“综合生态系统管理”的研究。

中国/全球环境基金干旱生态系统土地退化防治伙伴关系的国家规划框架（PRC-GEF-OP12-CPE）的第一个项目（简称GEF—OP12），即旨在防治甘、青、新、宁、蒙、陕六省区土地退化能力的合作项目为西北民族地区生态安全与水资源保护确立综合生态系统管理理念奠定了重要的实践基础。而且，西北民族地区生态安全与水资源保护的特殊重要性以及该地区独特的自然—社会—经济条件组合是确立综合生态系统管理理念的社会基础。西北民族地区广阔的疆域、水量丰沛的江河发源地、脆弱的自然生态环境等决定西北地区自然生态环境保护的基础性和战略性。而水生态系统又是西北民族地区生态系统的重要组成部分，构成了西北民族地区独特的自然—社会—经济条件组合，因此，保护西北民族地区生态安全与水资源有着特殊的意义。

（3）第三种调整方法对西北民族地区生态安全与水资源保护起到越来越重要的作用。第三种调整方法，即公众参与手段，是在与第一种调整方法———行政手段和第二种调整方法———市场手段比较的基础上得出的关于社会调整的第三种方法。在传统的资源管理方式中，行政手段和市场手段起主导作用。但是，在经济、社会、环境管理活动中，行政手段和市场手段也逐渐地暴露出了许多弊端，“政府失灵”和“市场失灵”带来了严重的后果。在这种情况下，人们开始关注如何科学、合理确定和有效实施政府与公民、行政控制与市场控制之间的界限及其有关的职责、权益和行为，于是，“第三种调整机制”———公众参与的方式便应运而生了。公众参与的方式是社会法部门兴起与社会调整机制变革的重要产物，对于克服行政手段和市场手段的缺陷有重要的补充作用。而且，在现代生态环境管理中，公众参与方式也是现代民主与法制的重要体现，其将越来越成为重要的管理手段之一。自20世纪70年起，国家在西北民族地区生态安全和水资源保护工作中也开始注重第三种调整方法的普遍运用。2003年成立的三江源生态环境保护协会、鸟岛野生生物保护志愿者协会等民间环保团体的出现就是例证。在传统的行政的和市场的方法之外，广泛运用社会的方法解决西北民族地区生态安全与水资源问题，既是现代环境民主在区域环境法制中的具体体现，又是实现西北民族地区生态安全与水资源的“全民共管”，维护民族社会稳定、人民安居乐业的重要举措。因而，相比较于传统单一的行政方法或市场方法，第三种调整方法无疑是一种全新的方法，体现了西北地区生态安全与资源保护工作的时代特征。

（4）西北民族地区环境习惯法文化越来越受到国家和地方立法机关的重视而被广泛地运用到该区域水资源保护立法和水资源纠纷的解决中。西北各民族环境习惯法文化是西北民族地区人民在长期的生活中所形成的各民族所特有的关于人与自然关系的法文化形态，与西北各族人民赖以生存的自然环境紧密相关，体现了各族人民与自然相互抗争和妥协的历史进程。作为一种独特的法文化形态，西北民族环境习惯法文化由一系列与自然环境有关的民族习惯为基础，最初主要表现为先民对生存环境和自然状况的直观认识、信仰、依赖、爱憎等情感和对自然环境进行改造而形成的物质形态。这些习惯长期地被西北地区各族人民遵守，并被反复适用于调处人与自然以及与自然相关的人与人之间的关系中，因而形成了具有约束力的习惯法。民族环境习惯法文化在环境保护中具有地域性、自觉适用性、便捷性和灵活性以及指导、补充立法的作用。近年来，随着我国对民族环境习惯法文化的深入研究，民族环境习惯法文化的优越性越来越被各级立法者所重视。近年来，西北民族地方制定的有关环境保护的法规都不同程度地来自该区域民族环境习惯法文化的贡献。如藏族环境习惯法文化中的“禁春”的禁忌被立法者认可后转变为立法中有关“三禁”的规定。

（5）水土保持工程、退耕还林工程以及生态修复工程等具体制度措施运用得当，极大地改善了西北民族地区生态安全与水资源现状。