户籍制度本来只是政府对其居民的基本状况进行登记和相关管理的一项国家行政管理制度，目的只是维护社会治安和提供人口统计资料。但中国1958年建立的户籍制度，是为了推行重工业优先发展战略而制定和实施的，其已经远远超出了通常意义上的职能，将户口与劳动就业、福利保障等都联系在了一起。也就是说，户籍制度已经不单单是户籍制度本身，而成了居民“身份”的标志。有了某地的户籍，就意味着能够享受本地政府为其提供的一系列福利待遇，而没有本地户口的人只能望其项背。更重要的是户籍制度成为维系城乡分割二元经济结构的制度基石。因此，由这一制度获得既得利益的集团会阻碍其改革。
把城乡人口和劳动力分隔开的户籍制度，以及与其配套的城市劳动就业制度、城市偏向的社会保障制度、基本消费品供应的票证制度、排他性的城市福利体制等，曾经有效地阻碍了劳动力在部门问、地域上和所有制之间的流动，使得长期以来中国城乡处于分割状态，造成了资源配置的扭曲和低效率。1978年开始实行家庭承包制改革后，大量农业剩余劳动力被释放出来，原来主要集中在农业的劳动力开始向农村非农产业、小城镇甚至大中城市流动。近些年来，与劳动力市场相关的一系列制度改革都有了一些进展。但比较起来，户籍制度改革的步伐是最缓慢的，在很长时间里没有实质性的突破，成为劳动力流动的最大障碍。
户籍制度的继续存在必然会造成一种政策悖论。一方面，拥有城乡不同户籍直接造成个人享受的权利和福利待遇的差别，即使同是城镇居民，拥有不同级别城市的户口，也意味着拥有完全不同的社会福利和社会服务。实现经济与社会协调发展、缩小城乡和地区间差别，都要求对这种二元结构进行改革。另一方面，由于存在这些差别，拥有城市户口，则意味着能够在就业、住房、医疗、养老、教育等很多方面享有保障，造成农村人口希望获得城市户口，中小城市居民希望获得大城市户口。因此，一旦户籍控制有所松动，户口含金量越高的地区，越可能面临人口的蜂拥而入。
这种情况既对城市政府管理造成压力，也会遭遇到城市现有居民的抵制。当城市福利体制和社会保障制度开始改革，城市失业和下岗现象日益严峻化的情况下，他们有足够的激励游说地方政府，要求后者严格限制外地人口流人城市，制定了一系列保护本地居民，排斥外地人口的政策。因此，这种政策悖论造成的结果则是：越是具有吸引力的地区，户籍制度的改革越是举步维艰。
把城市福利提供多寡和方式，以及公共服务融资方式，与各种模式的户籍制度改革动机、进展和城市对移民吸引力的关系加以考察，我们可以看到三层关系。第一层关系——城市与户口地位相联系的福利承诺和提供数量与城市公共服务的筹资方式密切相关；第二层关系——城市福利承诺和公共服务筹资方式决定了户口的含金量；第三层关系——户口含金量一方面决定着地方政府改革户籍制度的动机和改革进展，另一方面也决定了不同类型城市对迁移者的吸引力的大小（表8—3）。
首先，小城镇户口已经没有什么“含金量”可言。仅仅拥有小城镇户口并不能带来福利上的任何改进，大多数小城镇没有经济能力为其居民提供就业、社会保障和公共服务上的待遇，公共资源主要通过市场化的途径获得，拥有小城镇的户口对农村人没有很大的吸引力。因此，放开小城镇的户籍不会对小城镇政府造成劳动力流动所带来的压力。
其次，中等城市户口的“含金量”尽管还高于小城镇，但城市中公共资源和服务的获得越来越依靠市场，而不是户口，尤其是一些沿海发达城市，市场化的程度更高。这样，他们为了加快城市发展，放宽户口限制来引进人才和劳动力资源，但由此带来的压力和代价并不是很高。而且有些沿海发达城市的经济实力较强，即使一些不通过市场化获得的公共资源，如“最低生活保障”，他们也有足够的经济能力提供，因此并不在乎外来劳动力获得户口后享受这些保障。
最后，北京、上海等特大城市，户口的“含金量”依然相当高，这些城市相比而言有更多的就业机会，更完善的社会保障，更好的公共资源和服务等。尽管他们在资源获得上也在向市场化的方向迈进，但步伐缓慢得多。也就是说，依靠拥有这些城市的户口所获得的资源对于外地人来说仍然有着极大的诱惑。一旦放开户口限制，城市政府面临的压力将相当大。一方面压力来自于这些新获得户口的外来劳动力，城市政府要为他们提供与原来的城市本地居民同样的福利待遇，另一方面压力来自城市本地居民，外来劳动力的进入必然会对他们在方方面面造成竞争，同时也会给城市带来一些原来不存在的问题，城市居民会把这一切归咎于政府的户籍政策。
8．5．2相关的配套改革措施
不同规模和发展水平的城镇和城市，在户籍制度改革的难度和进展上有很大差异。归纳起来，不外乎是不同城市户口的“含金量”有所差异，或通过市场获得公共资源的程度不同而已。可见，户籍制度改革实际上是一个市场发育的过程。进一步改革户籍制度，创造劳动力自由流动的制度条件，需要在相关领域进行充分的改革。我们可以把户籍制度改革与相关配套改革的关系概括为以下几点。
（1）降低户口的“含金量”
首先，通过配套改革剥离户口的福利含义，消除迁移过程中的寻租动机，将其还原于资源的重新配置过程。在户口具有“含金量”的情况下推动劳动力流动，劳动力流动不再是纯粹的资源重新配置过程，而含有“寻租”的动机。因而导致劳动力流动的动机超过劳动力在城乡之间、地区之间和部门之间配置的实际需要，在没有控制的情况下，存在潜在的无序和拥挤，后者成为延缓改革的动机和抵制改革的借口。
实际上，在探讨户籍制度改革时，我们真正关心的是如何改变其造成的后果，即形成一种劳动力自由流动的局面，即农村人迁移到城市后，在就业、社会保障、获得公共服务等方面能够享受与城市本地居民同样的权利，一切需要的资源都可以通过平等地与城市本地居民竞争得到，而不是依靠户口所给予的“身份”得到。因此，先消除户口“含金量”可以将改革简化，而且目标更加明确。
其次，通过配套改革创造均衡迁移的条件，即降低既得利益集团的抵制动机，从而减轻改革的震荡。城市居民和城市政府担心福利流失，因而采取排斥外地迁移人口的态度。只有通过配套改革消除这种既得利益的抵制，才可能把改革操作成一个帕累托改进，或卡尔多改进，从而风险最小、收益最大。例如，通过改善劳动力市场条件创造更多的就业机会，就是一个减缓震荡的途径。通过相关配套改革的深入，户口的“含金量”越小，获得公共资源的市场化程度越高，户籍制度改革就越容易，反之亦然。因此，剥离掉附着在户口上的“福利”，降低甚至完全去除户口的“含金量”，城市政府和居民就不会再把外来农村劳动力看作“洪水猛兽”，对其加以阻拦和限制，劳动力的自由流动也就能够顺利实现。
从制度起源上看，户籍制度是与其他一系列政策协同发挥作用的，因此，为了保持制度之间的相互适应性和兼容性，改革也必然是一揽子的配套过程。把那些将户籍制度变为城乡分割手段的配套政策，首先与户口剥离开，进而彻底给予改革，就把户籍制度变成仅仅是一种人口登记制度，使户籍制度行使通常意义上的基本职能，而不是用于识别“身份”。实际上这正是中国户籍制度改革的目标。实现了这个目标，使户口不再与一系列福利待遇关联在一起，就能够结束目前城乡之间的分割状态，使劳动力能够自由流动，进而缩小城乡收入差距，合理配置劳动力资源。
因此，户籍制度改革的一个重要手段就是降低户口的“含金量”，使公共资源的获得更多地是通过市场而不是户口。旨在剥离福利与户口关系的一系列改革，有利于使劳动力流动变成一个纯粹的资源重新配置过程，并且减少可能的劳动力流动无序状态，提高城市居民和政府改革户籍制度的意愿。由此出发，清除劳动力市场流动障碍的政策改革，涉及到以下几个方面。
（2）结清对城市职工的社会保障历史欠账
在计划经济体制下，城市居民凭借户口身份，主要通过单位获得就业、住房、养老、医疗和其它公共服务等一系列保障。随着改革的深入，市场配置资源的作用越来越大，城市劳动就业制度也进行了改革。与此同时，失业保险、基本养老保险、城镇职工基本医疗保险和城镇最低生活保障制度的建立，也逐渐把社会保障从单位分离出来。然而，这并没有把城市保障和福利与户口分离，城市就业和社会保障仍然是根据户籍身份执行的。
如何将这些附着在户口上的福利和保障剥离出来，使城市居民通过市场化的手段获得这些资源而不是通过用户口所识别的“身份”，是户籍制度改革的目标。实现了这样的目标后，无论是原来的城市居民还是进城的农村劳动力，仅仅凭借户口本身并不能拥有和享受任何福利，而是要在劳动力市场上凭借自己的能力进行就业竞争，并且通过自己的贡献，或者挣得收入后再在市场上去购买诸如住房、养老保险、医疗保险等资源。对他们来说，单单获得城市户口已经没有太大实际意义，迁移的惟一目的是获得更多的就业机会，挣取较高的收入。
