如前所述，只要社会还存有基础设施或社会间接资本，只要基础设施还具有前述技术、经济和社会特性，公企业就会存在。那么在社会实践中这种公企业演化动因究竟何在？这正是本节所要研究解决的问题。本节的基本假设是：西方公企业虽然是同私人占有制和市场经济一道出现的，但在资本主义经济发展的不同阶段，公企业的发展有着不同的发展动因，出现了不同的特点，并以其特殊的所有制形式、强大的社会调节功能和与私人企业不同的企业多元化目标，给资本主义所有制关系和国民经济发展以深刻的影响。
一、早期：弥补投资不足与构筑上层建筑的政策工具
在西方资本主义形成初期，各国私人资本既活跃，又薄弱，经济发展采取日益加强的自由经营方式，要求作为上层建筑的国家只是充当“守夜人”角色。但是，由于私人资本拿不出足够的资本来发展那些必需的基础设施、公共服务部门和维持国家机器运转的实体机构，迫使国家不得不去承担这种责任，如兵工厂、印钞厂、国有银行、发电厂、水厂、邮局、铁路局等，这一类的企业由国家直接建立、直接管理，仅仅为国家机器和社会经济的运转提供外部条件，因而被称之为官厅企业，即采用A类公企业形式，它们不干预社会资本的再生产过程。这一阶段的国家所有制的公企业规模较小，对社会经济生活影响不大，未构成社会总资本的重要组成部分。这时的国家机器正忙于由封建社会向资本主义社会过渡的上层建筑转换，全部精力集中在政治、军事、外交、法律等上层建筑领域，对经济生活采取不干预政策。此时的公企业基本上分布在公共部门和基础设施领域中，其动因是为了弥补私人资本投资的不足，发挥着构筑上层建筑的政策工具的功能。因而在这一时期形成的公企业一般具有较强的稳定性。
二、危机时期：应对系统性风险的修复机制与政策工具
系统性风险又称不可分散风险，是指由于政治、经济及社会环境的变动而影响市场上所有物品的风险。例如战争、社会动乱、经济危机或是严重的自然灾害等。系统性风险常常具有复杂性、不确定性和不清晰性。它一旦出现，将危害极大，而且影响深远。尽管目前社会不能简单地排除这种系统性风险，但人们可以最大限度地提高驾驭它的能力，以减少其危害，并迅速恢复和发展生产。在系统性风险面前，市场这只无形之手是无能为力的；而政府这只有形之手却能发挥巨大的作用。尤其是在长期的实践中，各国都创造出了“公企业”——这只既有形又无形之手来应对这种系统性风险。特别是在战时与经济危机时，公企业特别是A类公企业已成为社会经济超常“紊乱”的保障、修复机制与政策工具。基于这一动因，在第一次世界大战期间，公企业迎来了其发展史上的第一次高潮，各类具有军事性、临时性的战时公企业不断涌现。例如，英、美、法、德等国为适应战争的需要，不仅直接投资建立了一大批国有军工企业，还将铁路、矿山、钢铁等重要部门的私有企业收归国有，以动员全国经济参与并赢得战争。对此，列宁在1917年写道：“战争做了25年来没有做到的事情，工业国有化不仅在德国而且在英国也得到发展。”如德国，国家在战前就拥有了44个最大的矿山，12个钢铁工业，24%的发电设备，80%的铁路线；美国在战争期间将铁路临时交给国家管理，投资兴建了一批军工企业。但是，随着战争的结束，战时经济转向和平经济，国家采取的一系列战时经济措施，包括国有化措施，先后被取消了。此时公企业虽然发展较快，但其规模和比重相对较小，其原因是其间公企业的发展，在很大程度上与世界大战有关，作为战时经济的产物，每当战争结束，一些国家就对公企业实行较大面积的私有化。由此而来的另一个结论是，作为应对系统性风险或社会经济超常“紊乱”的保障、修复机制与政策工具的公企业，不像作为弥补私人资本之不足而建立的公企业具备较强的稳定性那样，只是一种临时性的工具或权宜之计。1929～1933年的大危机，严重冲击了西方各国的资本主义制度，各国为摆脱经济困境、缓和社会矛盾，纷纷颁布各种法令，成立干预经济的机构，并以大规模投资兴建公共工程，增加就业、扩大需求，刺激经济恢复发展和建立国有企业作为摆脱经济危机的主要对策，掀起了公企业发展的第二次高潮。如美国，罗斯福推行“新政”措施，在工业、交通、流通、金融、基础设施等部门，建立了一批A类公企业；英国以“产业合理化”的名义，实行了较大规模的国有化；法国也把一批大企业收归国有；德国法西斯政府为了摆脱危机，称霸世界，将国民经济全面引上了军事化的道路，1935～1938年，德国国有资本在全国固定资本中所占比重达到21%。由于控制“经济危机”是与资本主义制度紧密相连的一项长期战略任务，因此，这一阶段产生的公企业具有对社会再生产过程的强烈干预性质。由于经济危机是资本主义社会的瘤疾，所以，这一时期产生的公企业还具有对社会再生产过程长期干预的性质，反映了资本主义经济运行的内在要求。这期间产生的公企业在功能和特性上既不同于战时公企业，也不同于私人垄断组织与国家机构相结合的早期国家垄断企业，它是国家对社会化大生产必然要求的经济协调性与稳定性的理性反映。第二次世界大战之后，西方各国均面临军事统制经济向市场经济的过渡，战争造成的巨大破坏，使各国的经济重建任务极为艰巨，私人资本在战争中损失巨大，战争中建立的军工国有企业也不能适应和平建设的需要，西方各国不得不掀起新的国有化运动，以一批新的国有企业为骨干，来推动国民经济的恢复与发展。20世纪40年代后期至50年代初，以英、法两国为中心，在欧洲国家掀起了战后国有化的第一次高潮，这一次国有化运动，推动了西欧国家公企业的长足发展。
三、20世纪50～70年代：原始性市场失灵的纠正机制与政策工具
正如上一节所述，斯蒂格利茨把与自然垄断、外部性和公共物品等因素相联系的市场失灵称为“原始的市场失灵”（The Older Market Failures）。原始的市场失灵在很大程度上是容易确定的，其范围也容易控制，它需要明确的政府干预（Stiglitz，1994）。例如，对于垄断而言，正如斯蒂格利茨说的：“人们担心这类行业的财富集中会加剧非民主政治势力的集中，会影响市场经济的运作，出于政治和经济两方面的考虑，政府在促进竞争和限制滥用市场力量方面积极地发挥作用”。的确，在20世纪20～30年代，霸道的私人垄断组织曾强迫国家的经济职能为垄断利润的增长服务，出现了国家垄断的早期形式，这一垄断的实质是私人垄断。人们据此认为它将导致资本主义社会的总毁灭。但现在看来，这种早期国家垄断已经发生质变，私人垄断在长达100多年来的政府反垄断行为积极的作用下，受到了普遍抑制，并由新的国家垄断所代替。从19世纪末开始一直到现在，西方社会形成了完整的反垄断法制，《1890年谢尔曼反托拉斯法》宣布：“任何旨在限制贸易或商业的以托拉斯形式或其他形式建立的联合契约或共谋是非法的。”该法在1914年由《莱克顿法》加以补充，《莱克顿法》禁止任何厂商获取同业竞争对手的股份，任何人不得同时兼任多家相互竞争厂商的董事。1936年颁布的鲁宾逊-帕特曼法案强化了价格歧视违法甚至犯罪的规定。1950年的《塞勒-凯弗维尔法》进一步强化了反同业兼并和反价格垄断的规定。1974年美国又修改了《谢尔曼法》，将垄断商业和贸易作为重罪。这些约束私人垄断的法律在后来被总称为“反托拉斯法”。
尤其值得注意的是，20世纪30年代以后，反托拉斯法的完善和施行得到了不断加强。斯蒂格利茨说：“美国在联邦和各州一级都有反托拉斯法，并由刑事诉讼和民事诉讼法庭来保证其贯彻执行，政府不仅采取肢解现有垄断的行动，而且还为了防止厂商获得更强的市场力量而行动。”美国的两个最有名的托拉斯——美国标准石油公司和烟草公司被反托拉斯法肢解；该法还瓦解了杜邦财团对通用汽车公司的股权控制；1961年，通用电气公司、西屋公司的负责人因违背该法而被判有罪，不仅处以数百万美元的罚金，而且还蹲了监狱。2000年，当今著名的微软公司面临被司法肢解。按照法律规定，任何一个厂商，只要它认为自己受到了垄断行为伤害就可以提出起诉，如果起诉成功，可以得到损害额三倍的赔偿。
资本主义国家在反对私人垄断对市场竞争妨害的同时，必然要构建一种凌驾于市场竞争之上的物质力量来控制市场经济的种种失败，国家以所有者的身份直接占有和支配一部分生产资料，从事私人资本干不了、干不好、不愿意干的一些重要项目的建设，为私人资本的正常运行和效益提升创造外部条件。而且，国家以自己掌握的公企业，着眼于社会经济总体发展，加强国民经济的薄弱环节和重要部门，从而克服私人资本的狭隘眼界，在新的层面上来促进西方社会的经济发展。
从20世纪50年代初一直到70年代，西方经济步入高速增长时期，公企业在经济的恢复与发展中功不可没，伴随着这20年的经济高速增长，西欧的国有化运动一直进行到了70年代末。至今，国有制已成为西方社会所有制中一个重要的、不可缺少的组成部分。公企业以一种物质力量，证明着国家干预是西方国家的一项长期经济政策，它有力地推动西方经济体制进入公营和私营互为补充的混合经济时代。据统计，1982年公企业投资额在西方各国投资总额中所占比重是：美国为18.4%，日本为24.1%，西德为22.7%，法国为33.5%，英国为30%，政府各有关部门在物质财富再生产中所占比重是：美国为13%，日本为22%，西德为20%，法国为42%，英国为13.5%。1983年国家公共支出占国民生产总值（GNP）的比重是：美国38%，日本37%，英国48%，法国53%，德国50%。
四、20世纪80～90年代：新市场失灵的纠正机制与政策工具
在斯蒂格利茨看来，不完全信息、信息的有偿性以及不完备的市场所导致的失灵称为“新的市场失灵”（The New Market Failures）。而且，在基础设施领域这种市场失灵是不确定的。在许多基础设施服务领域，由于物品的复杂性、控制的难度大和需求的非经常性等原因，接受者难以判断产品质量。这时，拥有信息优势的提供者就有可能利用与处在信息劣势的接受者之间的非对称信息，从事对后者不利的经济行为，以致市场运行无效或低效（R。M。Blank，2000）；亦即非对称信息条件下的“逆向选择”和“道德风险”，市场将发出错误信号，破坏激励机制。此时政府必须充分发挥职能，提供社会保障。另外，在许多基础产业服务领域，不仅接受者作出决策的能力相当有限，常常不是实际的决策者；而且还会出现一些人因为收入十分有限而被排除在消费市场之外。此时就产生了代理问题和分配问题亦即市场准入问题（R。M。Blank，2000）。从本质上说，这些问题都因信息的不完全、不真实、不对称所引发。由于现实中所有的市场都是不完备的，信息也是不完全的，道德风险和逆向选择问题对于所有市场来说是各有特点的，因此经济中这种新市场失灵将普遍存在。那么如何来纠正这种失灵呢？
如果把这种易产生新市场失灵的基础设施提供交由私人来做，就必须解决基础设施产品质量的不可观测性问题、代理问题和分配问题，如果能解决这三个问题或者最少是能解决服务质量的可观测性问题，那么，在政府或第三方独立机构的有效监管下，私人是可以有效提供的。对此布兰克曾构建了一个公共提供模式的大致框架。他假定公共物品的信息由价格与质量两部分组成。价格信号易于观测，而质量信号则不然。私营部门在提供较低成本的产品方面具有效率，而政府提供公共物品虽然可能效率低下，但它会由于能确保产品质量而成为首选的提供者。这说明在公共物品提供过程中存在效率与质量的消长关系。由此也就产生了政府介入时必须考虑的三个关键问题：一是信息问题究竟严重到什么程度，或者说产品质量的可观测性如何？二是代理效率如何？三是分配效应怎样？对这三个问题的不同回答就决定了对公共提供模式的不同选择：（1）如果产品质量易于观测，且无代理或分配问题，那么针对外部性问题的私人提供与政府管制模式则较为可取。（2）如果产品质量易于观测，且没有代理问题，但存在分配问题与外部性，那么凭证制度（同某些规章制度一道）与私人提供相结合的制度安排就较为适宜。（3）如果产品质量易于观测，但同时存在代理问题、分配问题与外部性，那么“承包出去”的市场化方法就为可行。这时，政府处于所有者地位，要同私营业主签订契约以确保质量，解决市场准入与公平问题。很显然，这里的关键是公共服务质量要易于观测。（4）如果产品质量难以观测从而契约难以签订，同时又存在代理问题、分配问题和外部性时，政府所有并提供就是优选方式。此时不能实行“外包”，否则产品质量将无法保证；代理问题意味着政府必须严正介入；而当信息问题严重时，政府就必须直接提供。
但正如上节所讨论的那样，在现有技术水平下，受方法验证的长期性以及替代办法的不确定性影响，基础设施服务质量是难以进行有效度量和观测的，即使可行也将要付出高昂的代价。因此，受这一制约因素的影响，绝大多数基础设施物品提供的唯一选择只能是依靠政府，但由政府直接提供所有的基础设施服务显然是既不现实又不可行的。为此，公企业就成为政府提供基础设施服务的必然选择。所以说，公企业是纠正新市场失灵的有效工具。
与此同时，多数国家和地区从20世纪70年代以来，公企业正式披上了发展高新技术产业导入者的外衣，政府通过全资、控股、参股（公私合作）建立特殊法人即公企业或采用补贴与首购政策的方式将私人企业纳入C类或D类公企业的范畴，以此带动高新技术产业的发展。美国则更早，1946年成立原子能委员会，并由政府公开投资在48个州大规模修建原子能工厂，国家用于原子能方面的拨款由1950年的7亿美元增至1979年的78.9亿美元；用于原子能工业的厂房投资和业务费用由1950年的25亿美元增至1974年的136亿美元。这些从厂房、设备、原料到成品都归国家所有的企业却基本上是由私人经营的——国有民营的C类公企业组织形式。美国宇宙工业中的空间计划也全是由国家投资建设的，投资总额由1960年的10.7亿美元增至1983年的150亿美元，也采用C类公企业的形式，主要承包商有美国商用机器公司、美国通用电气公司、杜邦公司、通用动力公司、麦克唐纳·道格拉斯公司、波音公司、洛克希德公司等近20家大垄断企业。20世纪50年代末60年代初建立空间通信卫星公司，负责有关通信卫星的商业性开发业务。美国通信卫星公司采用“私人所有、政府赞助”的D类公企业形式。战后至70年代初期，美国政府在工业和共用事业部门投资总额1567.7亿美元，占同期国家投资的57.2%；1947～1971年，政府还对原子能等新兴产业部门投资1175亿美元。美国总审计署于1982年所做财产目录表明，由美国国会创办或授权创办的政府公司约有57个，其中并未包括华盛顿机场和阿拉斯加铁路等非公司企业。
五、21世纪：扩张有效需求与维护网络经济性的政策工具
从凯恩斯的需求理论、汉森的混合经济理论，一直到当代的众多经济学派，都认为需求不足是当代经济必须首先加以解决的问题，而且也是依靠私人投资和私人消费的市场自发调节无法解决的问题。需求不足导致生产开工不足、社会就业不足等一系列社会经济问题，只有国家参与社会再生产，拉动总需求才能解决问题。应该说，这方面的研究是基本符合西方社会经济发展客观实际的。从经济短缺到生产过剩，从绝对贫困到相对贫困，市场出清越来越难，这是发达国家工业化进程完成之后，进入后工业化时代的一般现象。随着科学技术和生产手段的日益发达，供给能力的巨大增长已成为越来越容易的事，相反即期需求却越来越跟不上，完全可以认为，当代经济已成为由需求拉动的经济。需求是建立在支付能力、购买愿望和合适价格基础之上的投资和消费，扩大需求的各个因素受社会再分配和其他宏观调控政策的作用，尤其是受实现社会公平的物质手段的影响。单个的企业在社会需求疲软面前是无能为力的，因为单个企业扩大投资或扩大内部分配促进职工将收入转为即期需求的作用弹性非常小。因此，扩充社会总需求，调节社会需求结构，提高即期需求水平的重任，在后工业化时代，不可避免地落在了国家干预及其物质手段——公企业的身上。国家干预总需求的主要手段是扩大公共投资，公共投资分为发展公益事业和社会经济开发两大类，社会经济开发的投资受体，即为公企业。
通过公企业来维护网络型基础设施产业的基础网络效应，这是进入21世纪以来的国际选择，英国与美国在铁路路网改革的实践就证明了这一点。“网络经济性”通常存在于供求双方：即网络可以通过允许供给者享受密度经济和范围经济产生成本的节约；同时，网络服务供给在一定范围内具有不可分割性。但由于需求是波动的，这种不可分割性也会造成特殊的问题。例如，排定的火车服务提供了固定的座位数目，但是对这些座位的需求的变化却是不确定的。需求多时就产生拥挤，需求少时就出现虚糜。从使用者的角度看，较大的网络通常提供较多的选择，例如，连接进入一个大的电信系统比属于一个小的通常更受益。当铁路线路成网及路网密度增加时，就会扩大运输需求范围、调剂各线路负荷，从而提高整个路网的能力利用程度和效率。例如，当两条互不相连的线路端线连成一体时，将大大增加两线路之间的过境运量，提高整个路网的利用效率。铁路的复线或三线化效益并非与线路数目成等比关系，配合适当的管理科技，可以发挥许多倍的效益。因此，对于基础网络必须保证其网络经济性，而基于特殊法模式调整的公企业的介入，相比基于私法模式调整的私企业则更有利于维护基础设施的网络经济性。
与此同时，公企业对经济的导向作用亦即引领社会经济发展未来的导向作用进一步加强，尤其欧美国家加强了国有经济对知识经济部门和尖端工业部门的投入，如在教育、基础科研、高新技术、原子能、航天等部门，国家的控制力正逐步提高。
综上所述，伴随着资本主义经济的不断发展，公企业的演化动因先后赋予了不同的内涵。将它们进行小结。而就我国来说，公企业除了上述五个方面的演化动因外，还有一个重要的动因即公企业是提高国有经济控制力的有效途径。亦即通过公企业在网络性基础设施产业的强自然垄断性环节和在竞争性产业的产业关键环节与产业龙头中的布局与产权渗透，从而达到提高国有经济控制整个国民经济的能力和水平的目的。这一点将在第五章第一节中予以论述。
