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第12章 “民不加赋而国用饶给”——公元前115年桑弘羊改革财政广辟利源

桑弘羊是汉武帝提拔、重用的“兴利之臣”,又是武帝临终前诏令的4位辅政大臣之一。他于景帝五年(公元前152年)出生于洛阳一个商人家庭。这时的洛阳,已是一个相当繁华的商业城市,商贾云集,富冠海内。在这种环境中成长的桑弘羊,从小就接受家庭和社会的影响,懂得一些理财兴利的知识。他生性聪颖,六七岁即开始从师受业,在心算计数方面表现出与众不同的才能,13岁便进入西汉朝廷,做了汉武帝的侍中。侍中可以出入禁中,接近皇帝,为人所重视,是得到升迁的重要门径。孔安国,朱买臣、卫青、霍去病、霍光,都曾当过武帝的侍中,后来成长为一代杰出的文臣武将。

桑弘羊任侍中长达26年。在此期间武帝平定闽越、南越的叛乱,用武力收服西南夷,又大规模地对匈奴用兵。战争虽然开拓了西汉王朝的疆土,解除了匈奴的侵扰,但也耗费了大量的人力、物力和财力,使文、景以来充溢的国库变得空虚,财政出现严重危机,广大农村也不再是“家给人足”,农民要承担繁重的兵役和徭役。富商大贾却乘机贱买贵卖,巧取豪夺,聚敛钱财,兼并土地。农民大批流亡,造成严重的社会问题。为了缓和社会矛盾,维持国家的巨额财政开支,汉武帝决定起用一批“兴利之臣”。“能言利,析秋毫”的侍中桑弘羊,便于元鼎二年(公元前115年)升任大农丞,这是朝廷最高财政长官大农令的副手。

桑弘羊任大农丞时已39岁,长期的官场经历使他认识到,如果再向农民加重田赋、口赋,必然激起更大的社会矛盾。为了解决国家的财政困难,他决心另辟利源:

一是认真贯彻执行武帝已经颁布的算缗、告缗法令,取利于富商大贾。算缗是封建国家向商人征收的一种财产税,告缗是与商人瞒产偷税作斗争的方法。算缗法、告缗法最初由御史大夫张汤提出,元狩四年(公元前119年)武帝下令推行,但因当时的大农令颜异不赞成,未能在全国认真执行。算缗法规定,凡属工商业主、高利贷者、囤积商等,不论有无市籍,都要据实申报自己的财产,国家根据财产多少按比例征税。每价值二缗(一缗一千钱)的资产,抽一算(一百二十文),余此类推。一般小手工业者,每四缗抽一算。马车每乘抽一算,进行贩运的马车一乘抽二算,五丈以上的船抽一算。告缗令规定,对财产隐匿不报或漏报、少报的,除没收缗钱外,并罚当事人往边境守边一年,告发人可得没收缗钱的一半作为奖励。同时,还规定不许有市籍的商人及其家属占有田地和奴婢,违者予以没收。桑弘羊出任大农丞以后,凭借政权的力量,大张其鼓地贯彻算缗,告缗令,富商大贾所缴的财产税成倍增加,非法收入收归国有。商人不得再兼并土地和占有奴婢,对缓和社会矛盾也颇为有利。特别是告缗令坚持几年后,没收的财产以亿计,正好弥补了国家财政的亏空。桑弘羊又将法令实施中所没收的大量耕地,招募贫苦农民耕种,再向他们征收田赋,这样又增加了一笔可观的收入。流民重新依附于土地,获得了生产自救的条件,社会秩序也趋向稳定。

二是改革货币制度,将铸币权完全收归中央,改变货币混乱、国家无法控制金融的局面。西汉前期国家对铸钱采取放任态度。朝廷铸钱无统一标准,不仅形状不一,所标重量也往往不足。诸侯铸钱以壮大割据实力,吴王刘濞就曾开铜山,铸钱币。富商大贾则用铅铁杂入铜内,铸造一些质地不纯的钱币,从中牟取暴利。武帝虽严令禁止私铸钱币,违者严厉惩处,但犯法的人多,不能全部捕杀。据《史记·平准书》记载,当时因盗铸钱币判死刑而受到赦免的有数十万之众,自首的100余万,不敢自首的还不只这个数。针对乱铸钱币给国家经济和社会治安带来的严重问题,桑弘羊建议武帝进行币制改革。元鼎四年(公元前113年),武帝接受桑弘羊的建议,下令整顿币制,其主要内容是两项:第一,将铸币权完全收归中央,禁止郡国和民间私铸钱币,此后,朝廷动用10万人采铜铸钱;第二,统一货币,朝廷铸造一种“五铢钱”,作为惟一合法的钱币通行全国,并责令各地方官将原有各种形状和重量的旧币一律收缴、销毁,将铜材上交中央,由国家控制铸钱原料。这次币制改革,是中国有史以来首次将铸币权集中于中央,所铸“五铢钱”也轻重合适,便于流通,从而制止了长期以来未能解决的私铸之风,控制了全国的金融局面。

正因为桑弘羊理财有功,深得武帝的信任,元封元年(公元前110年),他又被提升为治粟都尉,并代理大农令,主持全国的经济工作。在此后的13年中,他一直掌管西汉王朝的财政大权,继续广辟利源,以支持封建国家庞大的财政开支。

一是全面实行盐、铁官营,大大增加国家收入。盐、铁官营,春秋时管仲相齐时就已提出。武帝于元狩六年(公元前117年)已颁令实行,并任命东郭咸阳、孔仅主持其事。东郭咸阳是齐之大盐商,孔仅是南阳的大冶铁商,他们靠煮盐、冶铁获利累千金。当时的大农令郑当时向武帝荐举,任命他们为大农丞,主持盐、铁官营之事。他们在各地设立盐、铁官时,大多选用商人担任。由于用人不当,对盐、铁官营法令执行得很不彻底,而且还出现了盐铁质量低劣、价格太贵等问题。桑弘羊接手以后,大力加以整顿。他选派得力的大农部丞数十人,分别下到各郡国,对原有盐、铁官进行整顿、甄别,又新设了一批盐、铁官。盐官的设置增至28郡的37处,铁官增设至40郡的49处。其分布之广规模之大是空前的。盐的生产销售,是由政府招民自备资金,盐官供给煮盐工具和口粮,在统一督促下煮成的盐全部由国家收购,然后再由国家卖给私人食用,煮盐人不得私自销售,用现在的话说就是统购统销。铁的官营,则是在郡国产铁处由铁官组织生产,不出铁的郡国,则由铁官组织销售。铁的生产、销售主要采取国家统一经营的方式,有利于资金的筹集、技术的改进和产品质量的提高。冶铁业的发展,反过来又促进了手工业和农业的发展。盐、铁官营,国家控制了这两个重要的生产部门,便从经济上削弱了诸侯王和地方豪富的实力,保证国家财政收入的稳定增长。

二是创立和实行均输法。西汉前期,各郡国向朝廷定期输纳贡物。贡物的种类和数量,是根据朝廷的需要决定的,不一定是郡国当地的特产。一些郡国要完成贡物任务,必须到别的地方采买。因为所需数量较大,商人哄抬物价,再加上长途运输,运费和损耗有时比货物贵几倍,这样便增加了人民的负担。元鼎二年(公元前115年),桑弘羊任大农丞时就创立了均输法,企图解决这一弊端。所谓均输法,就是将郡国应交贡物,一律按当地市价,折合成当地的土特产品,上交均输官,再由均输官运到缺乏这种产品的地方出售,政府便借这种产品的地区差价,从中获得高额利润。这样做有许多好处:国家所需物资有保证,减少了长途运输的困难,各郡国个必再派人四处采购,商人从中所得暴利转化成国家收入。均输法实行初期,盐、铁两项重要物资还掌握在孔仅等人手中,孔仅下台、桑弘羊代理大农令以后,均输法便在全国普遍推广,物资的流通大为加速,京城长安和边疆所需物资源源运到。元封元年(公元前110年),武帝北狩至朔方,东至泰山,游海上至碣石,远达辽西,巡北部边境到九原,再沿秦始皇所筑的直道回到甘泉宫,“所过赏赐,用帛百余万匹,钱金以百万计,皆取足大农”(《史记·平准书》)。

三是在推行均输法的同时,创立和实行平准法。所谓平准,就是在京师设立物资仓库,储存货物,某种物资价格下跌时,由官府收购,上涨时再出售,以调理物价。这样,官府不受损失,商人不能囤积居奇,牟取暴利,既解决了由均输官运到京师的多余货物的出售问题,又满足了官府和百姓对一些货物的需求,于官于民都是有利的。

四是创建“酒榷”法,实行酒类专卖。汉代饮酒之风盛行,消耗量大,销售酒的利润也高。天汉三年(公元前98年),少府丞令建议实行“酒榷”,由国家对酒类实行专卖。桑弘羊积极予以支持,报请武帝批准后实行。酒榷法规定:由官府向私营酿酒作坊提供原料和酒曲,产品由国家统一收购,再卖给个人,设榷酒官进行管理。酒类专卖,是国家的又一大财源。

桑弘羊的财政改革,以“兴利”为目的,却带动了武帝时期整个封建经济的繁荣。据史书记载,仅山东一地漕运粮食增加到年600万石,太仓、甘泉仓堆满粮食,边地有了余粮。由于均输法的推行,各地货物流通赢利帛500万匹,“民不加赋而国用饶给”,数以亿计的军费、赏赐和朝廷费用能够满足。桑弘羊也因此得到左庶长的爵位和黄金200斤的赏赐。

“轮台之诏”以后两年,汉武帝离开人世,8岁的昭帝刘弗陵继位,桑弘羊与霍光、上官桀、金日殚成为辅政大臣。辅政大臣以霍光为首。他接受“轮台之诏”的基本思想,主张“轻徭薄赋,与民休息”,对前期的经济政策作些调整。昭帝始元六年(公元前81年),他下令征求意见,问“民间疾苦”。各地反映要求罢除盐铁官营、酒类专卖政策。桑弘羊当然不赞成。霍光便以昭帝名义召集各地儒生(“贤良”、“文学”)60多人,进行了一次公开辩论,这就是历史上有名的“盐铁会议”。辩论的结果,一方面肯定了武帝时期桑弘羊所进行的财政改革的成绩,一方面又为昭帝时期调整某些经济政策作了舆论准备。由于桑弘羊对经济形势作了过分乐观的估计,仍如武帝时期那样一味进取,与霍光在政见上产生了分歧,并严重影响到两人的关系。盐铁会议以后,桑弘羊又卷入了与上官桀迎立燕王为帝的活动,阴谋败露后,桑弘羊于元风元年(公元前80年)被霍光处死。汉宣帝时,桓宽根据盐铁会议当时的记录,整理出一部对话体的名著《盐铁论》,记载了这次会议的情况,保留了桑弘羊坚持改革的基本主张。

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