第31章 综合生态系统管理法律质量评估方法(11)

针对上述不足，对修改水资源领域法提出以下建议：第一，要转变观念，树立生态功能理念，遵循自然规律，制定科学的水资源开发、利用、节约方案和水害防治措施；第二，突出对共同管护和公众参与，正确处理维护共同利益和保护个体利益的关系，特别关注水资源严重不足、生态恶化地区群众的切身利益；第三，建立水资源采补平衡的评价机制；第四，进一步突出各级人民政府水资源管理的职能，加大资金的投入力度，按IEM原则的要求，进一步推进协调统一、分工明确，职责明晰的水资源统一管理体制；第五，在河道管理保护方面，结合农村土地权益的保障和土地质量的保护，以更好保护农村土地；第六，建立所有相关机构、单位和个人彼此配合、共同参与、综合协调的河道管理机制；第七，强化河道管理执法责任，提高行政执法能力，增强法规的实施效果。

（七）甘肃水土保持领域法综合生态系统管理（IEM）能力评价

水土资源是人类赖以生存的重要自然资源，是构成自然环境的重要因素。水土保持是山区发展的生命线，是整治国土、治理江河和发展经济的根本措施。搞好水土保持工作是关系到国家经济建设和造福子孙后代的大事，为了预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境，结合自然状况和水土保持的实践经验，1993年9月甘肃省第八届人大常委会第五次会议通过了《甘肃省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》，并先后于1997年、2004年经过两次修正，共计六章32条，主要内容为水土流失的预防保护、治理开发、监督管理和法律责任。

甘肃省水土保护领域法的评估，只选择了《甘肃省实施水土保持法办法》作为评估对象。评估的方法是，依据领域法条款归类分析和领域法能力初评表，将领域法IEM能力分为“强”、“中”、“弱”，在0～30分值段中，平均分在20～30为“强”；11～19为“中”；10以下为“弱”。

对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从IEM理念在本领域法中体现程度来看，要素1、2、8、10、17、19、20在本领域法有体现，与IEM理念基本相符；要素3、6、12在本领域法中一定体现，与IEM理念在一定程度上相符；要素7、13、14、15、16有涉及，但在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；要素4、5、9、11、18有涉及，但在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。

在要素的呈现性方面，法律评估的20个要素中，17个要素（立法宗旨、依据，权利和义务，适用范围、对象，政策目标与法的一致性，利益相关机构的作用，土地权益和保护，共同管护义务，政府和行政机关职能，行政管制，调研、监测、评价，公众、社区参与，区划、规划和计划，资源、生态综合管理，财政投入、市场激励，遵守和执行，法律责任，其他）明文有规定；3个要素内容（定义，教育，纠纷处理）主要被地方法规所支持。在0～30分的分值段中，得分25.5分，评价能力为强。

在要素内容表达性方面，20个要素中，6个要素（立法宗旨、依据，适用范围和对象，政府和行政机关职能，行政管制，法律责任，其他必要或重要者）覆盖比较全，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；3个要素（权利和义务，政策目标与法的一致性，遵守和执行）覆盖比较全，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；5个要素（土地权益和保护，利益相关机构的作用，调研、监测、评价，共同管护义务，公众、社区参与）有涉及，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；4个要素（区划、规划和计划，资源、生态综合管理，财政投入、市场激励，纠纷处理）有涉及，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；2个要素（定义，教育）空白。在0～30分的分值段中，得 19.3 分，评价能力为中。

在要素内容实施性方面，2 0个要素中，12个要素（立法宗旨、依据，适用范围、对象，定义，政府和行政机关职能，行政管制，调研、监测、评价，区划、规划和计划，财政投入、市场激励， 纠纷处理，遵守和执行，法律责任，其他）属于经常性适用，实施成效好；5个要素（权利和义务，共同管护义务，政策目标与法的一致性，公众、社区参与，资源、生态综合管理，）属于一般性适用，实施成效较好；3个要素（土地权益和保护，相关利益相关机构的作用，教育）属于一般性适用，实施成效一般。在0～30分的分值段中，得25.5分，评价能力为强。

对照IEM20个法律要素和12项原则，归类综合分析水土保持领域法，从整体看，“甘肃水土保持领域法”较好地贯彻了IEM的有关理念：第一，提出了水土保持工作必须坚持预防为主，全面规划，综合防治，谁开发谁保护，谁造成水土流失谁治理，谁利用谁补偿的原则，体现了IEM保护利用结合的原则。第二，规定防治水土流失，要以地方投入、群众投劳为主，国家补助为辅，动员社会各方面力量，多形式、多渠道增加投入，体现了IEM广泛主体参与的原则。第三，规定了各级政府水土保持管理部门的职责，规定乡、镇人民政府负责本行政区域内的水土保持工作，乡、镇水土保持机构和水土保持员办理水土保持具体工作；农村集体经济组织和承包经营户，应当将治理水土流失的任务列入承包合同，负责治理。在土地所有权不变的情况下，公民、集体经济组织承包治理开发小流域的土地使用权、承包经营权受法律保护，允许继承和有偿转让，体现了IEM目标着眼社会、管理面向基层的原则。第四，规定禁止在25°以上的陡坡地开垦种植农作物。对25°以上的坡耕地，由县级人民政府制定退耕计划，限期退耕，植树种草，恢复植被，这体现了IEM遵循自然规律、生态制约管理的原则。

与IEM理念和原则的要求进行对比，水土保持领域法仍存在一些不完善的地方：第一，在社会主体关于自然资源可持续开发、利用和管理方面比较偏重义务的设定，对权利的设定较少；第二，探索妇女在水土保持工作中的地位和作用及其行使权利的方式，形成和上位法相统一的权利义务履行机制；第三，对少数民族在水土保持中的地位和作用及其享有的权利没有进行单独规定；第四，在共同管护义务和利益相关机构的作用的规定方面存在比较大的差距，在相关机构、单位、个人彼此配合、共同参与、综合协调方面都没有涉及，在利益相关机构的作用方面，缺少对农村自治组织和民间组织作用的规定；第五，在水土保持立法目的的规定上，应该充分体现可持续发展理念；第六，在农村土地权益保护方面，结合不断探索形成的新路子，完善水土保持制度，建立奖惩机制；第七，加大公众参与的范围和增加公众参与的方式，建立切合实际的参与平台，完善公众参与水土保持的条件和提高公众参与水土保持的能力；第八，完善纠纷解决机制。

（八）甘肃土地管理领域法综合生态系统管理（IEM）能力评价

土地是构成生态环境和生活环境的基本要素，是地球上不可再生和功能不可替代的自然资源。土地是国家宝贵的物质财富，是农业的基本生产资料，是城乡建设不可缺少的物质基础。我国是土地资源相对贫乏的国家，在有限的土地资源中人均占有耕地远远低于世界的平均水平，十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地是我国的一项基本国策。甘肃地处内陆，气候干旱，虽地域广阔，但人多耕地少，耕地质量差，后备土地资源短缺，现有耕地退化严重。因此，强化对土地资源的法律保护十分必要。为了加强土地管理，保护和合理开发土地资源，切实保护耕地，保障粮食安全，促进土地资源的节约集约利用和社会经济的可持续发展，甘肃省制定了一系列的地方性法规和政府规章，主要是：

（1）1988年9月20日，甘肃省第七届人大常委会第四次会议通过了《甘肃省实施土地管理法办法》，并于1999年9月进行了一次全面修订、2002年3月进行了修正。办法的内容主要包括总则、土地使用权和所有权、土地利用规划和耕地保护、建设用地审批和管理、法律责任和附则，共6章41条。

（2）为了保障土地管理法律、法规的实施，准确、及时查处土地违法案件，维护和监督土地行政主管部门依法行使职权，1999年1月21日甘肃省第九届人大常委会第八次会议通过《甘肃省土地监督检查条例》共22条。

（3）为了对基本农田实行有效保护，促进农业生产和国民经济的可持续发展，1997年11月25日甘肃省第八届人大常委会第三十次会议通过了《甘肃省基本农田保护条例》，并于2002年3月30日，在甘肃省第九届人大常委会第二十七次会议上对其进行了修正。其主要内容包括总则、土地的划定和保护、土地的监督管理和法律责任，共6章33条。《条例》实施以来，在建立基本农田保护制度，严格控制占用耕地，遏止耕地数量锐减，提高耕地质量，防止土地退化，保障农业以及整个经济社会发展起到了重要作用。

（4）为了规范土地登记行为，确认土地权属，维护土地市场秩序，保护土地所有者、使用者和土地他项权利人的合法权益，2001年11月29日甘肃省第九届人大常委会第二十五次会议通过了《甘肃省土地登记条例》，内容包括总则、土地的初始登记、设定登记和变更登记、受理监督、法律责任，共六章34条。

（5）为了加快甘肃省基础设施建设的发展，维护被征地的农村集体经济组织、农民和建设用地单位的合法权益，促进城乡经济健康发展，2000年12月2日甘肃省第九届人大常委会第十九次会议通过了《甘肃省基础设施建设征用土地办法》，共20条。

“甘肃土地管理领域法”的评估，选择了《甘肃省实施土地管理法办法》和《甘肃省基本农田保护条例》两个地方性法规，因这两部法规分别是该省土地管理领域的基本法和基本农田保护领域的专项法规。评估的方法是，依据领域法条款归类分析和领域法能力初评表，将领域法IEM能力分为“强”、“中”、“弱”，在0～30分值段中，平均分在20～30为“强”；11～19为“中”；10以下为“弱”。

对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从IEM理念在本领域法中体现程度来看，要素1、8、20在本领域法有体现，与IEM理念基本相符；要素3、6、19在本领域法中有一定体现，与IEM理念在一定程度上相符；要素2、4、5、10、12、13、14、15、17有涉及，但在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标基本相符；要素7、9、11、16、18覆盖比较全，但在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。