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第32章 综合生态系统管理法律质量评估方法(12)

从要素的呈现性来看,法律评估的20个要素中,有15个要素(立法宗旨、依据,权利和义务,土地权益和保护,共同管护义务,政府和行政机关职能,利益相关机构的作用,行政管制,调研、监测、评价,公众、社区参与,区划、规划和计划,资源、生态综合管理,财政投入、市场激励,遵守和执行,法律责任,其他)在该领域法中有明文规定;有4个要素(适用范围、对象,主要名词术语界定,政策目标与法的一致性,纠纷处理)被其他地方性法规所指引;1个要素内容(教育)被地方法规所支持。在0~30分的分值段中,得26.9分,评价能力为 强。

在要素内容的表达性方面,该领域法所要评估的20个要素中,有4个要素(立法宗旨、依据,政策目标与法的一致性,政府和行政机关职能,其他必要或重要者)在领域法中覆盖比较全,且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符;10个要素(适用范围、对象,土地权益保护,主要名词术语界定,权利和义务,区划、规划和计划,财政投入、市场激励,遵守和执行,纠纷处理,行政管制,法律责任)覆盖比较全,但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距;2个要素(调研、监测、评价,公众、社区参与)有涉及,且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符;4个要素(共同管护义务,利益相关机构的作用,教育,资源、生态综合管理)有涉及,但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。在0~30分的分值段中,得 19.1分,评价能力为中。

在要素内容实施性方面,法律评估的20个要素中,有5个要素(立法宗旨、依据,适用范围、对象,政策目标与法的一致性,法律责任,其他必要或重要者)属于经常性适用,实施成效好;10个要素(权利和义务,主要名词术语界定,调研、监测、评价,资源、生态综合管理,财政投入、市场激励,政府和行政机关职能,行政管制,区划、规划和计划,遵守和执行,纠纷处理)属于一般性适用,实施成效较好;4个要素(土地权益保护,利益相关机构的作用,教育,公众、社区参与)属于经常性适用,实施成效一般;1个要素(共同管护义务)属于一般性适用,实施成效一般。在0~30分的分值段中,得20.9 分,评价能力为强。

对照IEM20个法律要素和12项原则,归类综合分析土地管理领域法,从整体看,“甘肃土地管理领域法”较好地贯彻了IEM的有关理念:(1)建立了土地权益保护、土地用途管制、土地有偿使用和土地监督检查等制度,为土地资源的可持续利用提供了制度保障;(2)注重土地开发利用中的生态保护问题;(3)规定了制定和实施土地管理相关政策,要广泛听取社会公众及有关方面的意见,吸引公众的参与,使土地的利用和保护政策措施得到社会公众的普遍认同,使土地政策利益体现更趋合理,这体现了广泛社会主体参与的原则,大大增强了法规的实施性;(4)确立基本农田保护要按照全面规划、合理利用、用养结合、严格管理的方针,体现了可持续发展的理念与综合生态管理注重长期规划的原则;(5)规定全省基本农田应当占耕地总面积的80%以上,这体现了生态制约管理的原则;(6)规定农业行政管理部门要建立监测制度,对基本农田保护区内耕地地力与施肥效益进行定位监测和评价,提出基本农田环境质量和发展趋势报告,这体现了信息互动共享畅通的原则;(7)建立了稳定的财政投入机制;(8)规定在基本农田保护区的划定要落实到乡、区、片、地块,体现了管理面向基层、目标着眼社会的原则。

与IEM理念和原则的要求进行对比,土地管理领域法仍存在一些不完善的地方,需要在今后的修改或者制定地方性法规过程中加以补充和完善:(1)缺乏对土地的调查、监测、统计和评价手段方面的规定;(2)对社会主体,特别是妇女、少数民族等关于在基本农田保护方面发挥的作用没有作出特殊的规定;(3)在土地管理和基本农田保护中,教育、科研和宣传方面的规定还不够完善;(4)缺乏基本农田管理的纠纷调解机制;(5)对生态移民权益的保护以及对有利于土地耕作和土地保护的民俗、传统知识和技巧的保存和继承方面仍是空白。

(九)甘肃环境资源保护领域法综合生态系统管理(IEM)能力评价

自然环境和自然资源是人类赖以生存和发展的基本条件,保护与人类生存和发展息息相关的环境,与周围的环境和谐共处,谋求可持续发展,对人类社会的发展具有极为重要的意义。我国作为发展中国家,由于以前没有很好地重视保护环境与发展经济的关系,GDP的增长引起的环境恶化日益突出,因此,依法进行环境治理,强化对环境的法律保护十分必要。甘肃省根据立法权限,制定了相应的地方性法规,主要是:

(1)为加强自然保护区的建设和管理,保护自然环境和自然资源,根据《中华人民共和国自然保护区条例》及有关法律、法规,1999年9月26日甘肃省第九届人大常委会第十二次会议通过了《甘肃省自然保护区管理条例》,共30条。

(2)为了保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进经济和社会发展,根据《中华人民共和国环境保护法》和有关法律、法规,1994年8月3日甘肃省第八届人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《甘肃省环境保护条例》。并于1997年9月、2004年6月进行了两次修正,共七章58条。主要内容包括:总则、管理职责、环境监督管理、保护和改善生态环境、防治环境污染和其他公害、法律责任和附则。

(3)为加强石油勘探开发生态环境保护,促进油田生产与区域可持续发展,根据《中华人民共和国环境保护法》等有关法律法规,2006年1月8日甘肃省第十届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》,共37条。

“甘肃环境资源管理领域法”的评估,选择了《甘肃省自然保护区管理条例》、《甘肃省环境保护条例》和《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》三个地方性法规。原因是这三部法规分别是甘肃省环境保护方面的基本法规,较好地体现了生态保护与经济可持续发展的理念。评估方法是,依据领域法条款归类分析和领域法能力初评表,将领域法IEM能力等级分为“强”、“中”、“弱”,在0~30分值段中,平均分在20~30为“强”;11~19为“中”;10以下为“弱”。

对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析,从IEM理念在本领域法中体现程度来看,要素1、8、10、20在本领域法有体现,与IEM理念基本相符;要素12在本领域法中有一定体现,与IEM理念在一定程度上相符,但在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距;要素5、15、17有涉及,但在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符;要素2、3、4、6、7、9、11、13、14、16、18、19有涉及,但在内容表达方面所反映的内容与IEMY原则和要素指标尚有差距。

在要素呈现性方面,领域法内20个要素,其中, 13个要素(立法宗旨、依据,权利和义务,土地权益和保护,共同管护义务,政府和行政机关职能,行政管制,调研、监测、评价,区划、规划和计划,资源、生态综合管理,财政投入、市场激励,遵守和执行,法律责任,其他)明文有规定; 6个要素(适用范围、对象,政策目标与法的一致性,利益相关机构的作用,公众、社区参与,教育,纠纷处理)主要被地方法规所指引; 1个要素(政策目标与法的一致性)主要被地方法规所支持。在0~30分的分值段中,得26.4 分,评价能力为强。

在要素内容表达性方面,20个要素中, 5个要素(定义,立法宗旨、依据,政府和行政机关职能,行政管制,其他必要或重要者)覆盖比较全,且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符; 7个要素(权利和义务,共同管护义务,调研、监测、评价,区划、规划和计划,资源、生态综合管理,遵守和执行,法律责任)覆盖比较全,但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距; 2个要素(利益相关机构的作用,财政投入、市场激励)有涉及,且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符; 6 个要素(政策目标与法的一致性,纠纷处理,适用范围和对象,利益相关机构的作用,教育,公众、社区参与)有涉及,但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。在0~30分的分值段中,得 15.4分,评价能力为中。

在要素内容实施性方面,20个要素中, 3个要素(行政管制,教育,其他)属于经常性适用,实施成效好; 11个要素(立法宗旨、依据,适用范围、对象,定义,政策目标与法的一致性,政府和行政机关职能,调研、监测、评价,区划、规划和计划,资源、生态综合管理,遵守和执行,纠纷处理,法律责任)属于一般性适用,实施成效较好; 6个要素(权利和义务,土地权益和保护,共同管护义务,利益相关机构的作用,公众、社区参与,财政投入、市场激励)属于经常性适用,实施成效一般。在0~30分的分值段中,得18.2 分,评价能力为中。

对照IEM20个法律要素和12项原则,归类综合分析环保领域法,从整体看,“甘肃环境资源保护领域法”较好地贯彻了可持续发展、综合生态系统管理的理念和原则精神,立法宗旨和目的,符合生态保护的原则要求:(1)规定了一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人依法进行检举和控告,体现了广泛社会主体共同参与的原则;(2)注重环境保护工作必须坚持预防为主,防治结合,全面规划,合理布局,综合治理的方针,实行谁开发谁保护,谁污染谁治理,谁破坏谁恢复,谁利用谁补偿,体现了保护利用并重的原则;(3)规定了各级人民政府应当综合考虑当地的自然资源和生态环境状况,遵循生态规律制定经济发展政策,控制人口增长,合理开发利用自然资源,维护生态系统的稳定和良性循环,使经济发展与自然资源的增值和储量相协调,体现了可持续发展的理念;(4)规定了保护生物多样性,保护珍稀、濒危野生动植物。禁止任何单位和个人非法捕猎、毒杀、采伐、加工、收购、销售国家和本省保护的野生动植物及其产品,体现生态制约管理、遵循自然规律的原则;(5)明确了社会主体在自然资源可持续开发利用和管理中的责任和义务。重视土地资源及生态系统管理规划以及各主体在环境保护中的共同管护义务。明确规定了环境影响评价制度;(6)规定了油田生产单位应当实行清洁生产,采用先进技术和设备,节约和综合利用资源,防止油田生产活动对生态环境造成污染和破坏,油田生产单位应当建设清洁井场,做到场地平整、清洁卫生,体现了生态市场双赢的原则;(7)规定油田生产单位新建油区专用道路占用土地的,应当依法报批,并采取措施保护耕地、植被和石被,自然保护区内禁止进行油田勘探开发生产活动;已经开发生产并造成损害的,应当采取补救措施,限期治理。这些规定,体现了活动瞻顾生态的原则。

与IEM理念和原则的要求进行对比,环境资源管理领域法仍存在一些不完善的地方,需要在今后的修改或者制定地方性法规和规章的过程中加以补充和完善:(1)对资源和生态的调查、监测、统计、评价规定得不够全面。资源和生态的宣传、教育、科研、公众参与、技术服务及当事人纠纷处理方面未作规定,而是由其法律法规进行指引和规定。(2)缺乏环境保护的公众参与的形式、保障机制、环境保护技术服务和推广机构等方面的规定。(3)对有关名词和术语的界定解释,由其他法律法规进行了解释和指引。(4)对生态评价结果的信息公开机制、评价结果的指导作用规定得不够全面。对社会主体的环保纠纷解决机制、有关技术服务推广方面,规定还不够完善。

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