第四节 超越预算控制模式及其实践
鉴于预算控制与环境变化的不适应以及预算紧控制自身的弊端，霍普和罗宾·弗莱泽教授在他们最近出版的《超越预算》（Beyond Budgeting）（哈佛商学院出版社）一书中，提出了一种新的预算控制模式，即超越预算控制模式。一些国外的大公司如Svenska Handelsbanken、IKEA、SKF、Borealis、Fokus Bank等也都已经以不同的方式放弃了预算紧控制模式，在实施或尝试预算松控制模式或超越预算（beyond budgeting）控制的新方法。
一、超越预算的概念及基本原理
超越预算，确切地说应该是超越预算紧控制。在该模式中，预算主要用作沟通和计划的工具，每年高层管理人员会照样编制、复查、修订、批准预算，每年或每季会将实际业绩与预算比较，分析和解释差异，但是预算并不被视为是对预算执行者约束和评价的标准。随着经营环境和预测前提条件的改变，初始的预测和预算可以修改，预算目标没有达到并不意味着业绩不佳。
预算松控制源于人本主义的管理思想，其主要控制对象由紧控制中的内部组织单位和人员转向组织外部的环境变量。
霍普和罗宾·弗莱泽教授归纳了“超越预算”控制方法的一些基本原理：
1.治理，明确组织的价值观，为战略描述、计划和行动提供依据。
2.业绩责任，管理者是对具有竞争性的结果负责，而不是对固定预算负责。
3.分权授权，给预算责任单位及员工更多行动的自由空间和责任，而不是一味地控制和约束他们。
4.结构控制，组织结构是流程化或网络化的，不是过去的职能部门式。
5.系统协调，通过流程设计和快速的信息反馈系统来协调公司间的事务，而不是通过预算详细列出的各种行动。
6.指导帮助，指导并赋予责任单位和员工具有挑战性的工作，而不是命令和控制他们。
7.目标设定，在竞争中胜出，而不是达到预算指标数字。
8.评价和控制，只使用几个关键业绩指标控制作业活动，而不是大量的烦琐的报告。
9.激励和报酬，以公司或责任中心的业绩来实施奖励，而不是依据预算确定的数值。
二、超越预算与传统预算管理的比较
霍普和罗宾·弗莱泽教授还分析了传统预算和超越预算管理模式的差异。
三、实施超越预算管理的步骤
1.制定阶段目标。固定不变的、僵化的预算被相对的或阶段性的目标所代替。制定的目标不超出预算，但从长远看能最大化价值和超越竞争对手。它们是根据内部或外部的基准比较确定。只对数量有限的关键价值驱动因素制定了目标，而不是对资产负债表每个项目都制定目标。各级经理都知道其同行们的表现。这个同行压力的结果是，组织的全面业绩得到提高。同时，还要制定目标底线预算目标，没有达到目标底线要求的将不能接受。确定预算目标时可以使用几个实用手段或工具，如价值基础管理、关键成功因素（CSF）、关键业绩指标（KPI）、平衡计分卡和标杆基准（Benchmarking）等。
2.论证所有资源。对资源的管理不是依据短期的预算分配，而是投资周期内期望的价值增值。有关资源的战略计划和投资由高管层批准。为此，他们需要全面了解组织，以便平衡使用稀有资源，如资本、人力和信息技术。长期投资也要论证，但评估要尽可能灵活，假如当初投资申请的假设条件发生变化，应该能快速修改决策。
3.协调交叉领域。进行管理和协调的基础不是部门预算，而是业务单位和运营过程之间的因果关系。高管层持续不断地评估组织的资产。在此过程中，他们从一个和基层部门经理不同的、更高的角度看待战略预算及其风险。他们帮助基层部门经理找出最佳实践方法和组织内发挥协同作用的机会，鼓励在整个组织共享信息。实用手段的使用，如平衡计分卡、知识运用和项目管理系统，将协助建立一个覆盖全组织的网络。
4.挑战所有成本。成本管理的重心从成本转向价值。不要讨论成本与去年相比是否上升或降低，而是要不断地询问成本是否为组织增加了价值。每个业务活动都必须经受价值测试：该业务活动是否增加了客户、产品，或战略计划价值？起点不再是去年的成本水平，而是执行今年计划的必要资源。以价值为基础的模型可以用于价值测试。
5.制定没有偏见的、准确的预测。使用预测不仅是为了保证按计划运行，还要管理战略执行，制定战略决策。预测使高管层时刻掌握业务单位目前的业绩和期望的业绩。这是使得高管层能够预见年终结果，从而满足股东的期望。由于滚动预测没有与经理们的业绩检查联系起来，基层部门经理能诚实汇报其单位的准确信息。
6.使用先导性指标。不需要使用大量详细的历史报告，只需要用数目有限的、关键的、先导的、向前看的和向后看的指标，来监控组织业绩。KPI为基层部门经理提供快速采取更正性和预防性行动所需的信息。重点是理解造成问题的根源。如果数据存储在数据库，各管理层能够迅速有效地进入这个信息系统。这样，总部的管理者可以觉察特殊趋势和走向，不必查看一大堆细节。因此，管理者可以关注需要做出解释的偶然情况和特殊问题。
7.应用同行压力进行竞争性激励。不要把奖励挂靠在个人业绩上，应该挂靠在责任单位业绩和组织的总体业绩上。业绩讨论的重心不再是商议目标，而是必须达到的最低业绩水平和与其他经理相比的业绩水平。这种经理们之间的竞争比传统的财务激励机制更有威力。
四、运用超越预算控制模式应考虑的因素
超越预算控制模式代表着企业管理控制的发展趋势，能够为企业带来更多的创造性和增值性。但是，就目前而言并不是所有的企业都适合运用这一模式，超越预算模式意味着放弃传统的业绩管理框架，意味着对诸多管理控制方法的有效整合。在这一过程中会出现转化或整合成本，因此在决定是否运用这一先进管理控制模式时，需考虑两大影响因素：①最为重要的因素，就是企业目前预算程序的运行状况，低效和耗时的预算生成程序是采用超越预算的最大障碍，因为超越预算模式的核心部分是频繁的滚动预测，通常由过去的预算计划程序来实施，因此，预算编制过程低效则不能为超越预算提供一个良好基础。②企业的经营特征，一般来讲超越预算模式适合于经营环境变化快，产品经营范围广阔或增长迅速，同时无形资产对经营极为重要的企业，如高科技产业，而经营的可预测性较强，经营产品范围相对稳定的企业运用改进后的预算控制模式更好。最重要的是不能毫不改变，固守传统预算控制模式。
国外一些企业实施的超越预算控制模式对我国预算管理的理论研究和实际运用都有重要意义。目前，中国理论界和企业界都普遍强调预算紧控制，认为中国多数企业的管理风格正在由粗放转向集约、由“人治”转向“法治”，建立规则是头等大事，因而在预算管理中强调紧控制，增强其约束与激励作用是一个必然选择。在这样的背景下，预算控制给予企业带来较高的边际收益容易使人们忽略预算紧控制对企业可能的负面影响，通过以上对预算紧控制、预算松控制和“超越预算”控制模式的分析，可以使我们更全面地认识传统的预算紧控制模式，并根据企业的经营管理特点权变选择预算控制模式。
第五节 预算控制系统的发展与提高：适时预算监控与控制方式的创新整合
随着全球网络化的普及，在网络环境条件下，传统的预算监控机制已经不能满足现代企业管理的需要，因而，加深对预算监控理论和方法的研究探索，积极将网络技术与先进的预算控制思想结合，创建有效的预算控制体系和机制，具有十分重要的意义。针对于此，厦门大学的傅元略教授提出了适时财务监控机制的新概念，从建立新型财务控制模式的需要，分析适时财务监控机制的快速反应、实时性和恰当性、集成性和信息共享性等特性和该机制的调控导向类型。这一基于网络环境下的新的财务监控机制同样可运用于企业的预算监督控制。
一、适时财务预算监控机制的定义
中国财务界对预算监控的传统定义是：对企业财务预算活动进行监督和控制。在计算机网络应用于财务管理和控制越来越普及的环境下，按传统的预算控制含义来构建计算机的监控系统是无法适应激烈的国际化市场竞争的。在这一方面，傅元略教授借鉴20世纪80年代日本丰田公司的JIT（Just in Time）适时制造的先进管理思想和90年代美国计算机商业应用权威专家詹姆斯·迈天提出的cybercorp（计算机网络化的企业）的概念，提出了构建能够自我适时应变的、适应网络化时代企业快速变化的财务预算监控系统，以此为基础构建适时预算监控的含义，并对适时财务预算监控给出了这样的定义：企业在财务预算活动中，充分应用网络系统提供的实时财务信息对资金流实施及时且切当的跟踪监督和控制，以消除无效益的资金占用和适时地为各业务活动提供所需的资金，提高企业资金使用的效率效果，确保企业目标的实现。
傅元略教授对适时财务预算监控机制作了如下描述：
1.监控机制按照财务管理的内在规律和应用网络实时财务信息对财务预算活动和资源配置进行合理的监督和控制以达到预定的财务目标。
2.适时监控机制不是一套公文式的财务预算制度，不是财务事项记录机，也不是一套简单财务数据处理的网络系统。它是一个可以及时地对企业内外部环境变化做出反应和发现的偏差及原因，并能转化原因为适当措施再转化为所期望的结果。
3.财务预算监控机制对制约企业代理人偏离目标的行为也是一种不可缺少的监控工具；没有适时财务预算监控，企业的代理人不可能较好履行契约和企业创造价值的功能，也就不能得以发挥。
4.适时预算监控机制是客观存在的。它反映的是网络化环境下企业预算监控的本质内在机能。它是企业生产经营活动（含电子商务）各环节融合和协调运作的动态关系。
将适时财务预算监控的含义与机制结合，可给出适时财务预算监控机制一个确切的定义：适时财务预算监控机制，是指管理者（包括利益相关者）充分应用网络系统提供的实时财务信息，对资金流实施及时且切当的跟踪监督和控制的运作体系。这种运作体系实际上是管理者充分应用网络技术和现代财务管理方法对企业经营活动进行高效率监督和调控企业资金流的综合网络系统。
二、适时预算监控机制及特性
现代企业面临复杂的网络化环境，适时财务控制的特性表现为：快速反应、实时性和恰当性、集成性和信息实时共享性。
1.适时预算监控机制的快速反应。适时预算监控机制是一个由网络信息系统和现代管理制度相融合的监控系统，它必须对企业市场、经营环境的不断变化做出快速的反应，才能不断提高企业的核心竞争力。由于适时预算监控系统对企业预算管理方式、管理过程均有很大的影响，在企业经营决策中需要预算监控系统能及时和实时地提供信息，这种快速反应在整个企业管理系统中发挥重要的作用，是现代企业生存的重要基础。
2.预算监控的实时性和恰当性。实施适时预算监控机制有以下几种特别表现：①信息及时性。网络化环境下，不同管理层级监控所需的信息可以实时和及时地提供。②计算机自动提供实时的监控预警，其解决方案是由计算机网络系统自动向预算监控者适时提供预警报告，这种报告包括监控的数据、图表、预算控制标准和有关差异。这种自动预警报告可帮助有关人员有效执行预算，实现预算目标。③恰当性。在网络化系统中也不是对各种活动都采用适时监控，通常是根据业务和需要控制的重点程度，恰当地分配和设置控制点和控制报告的反映频度，以达到既节约成本又提高监控的效率和效果。
3.适时财务监控机制的集成性。适时预算监控机制不是独立于企业业务系统和其他管理系统的运作系统，它是与其他管理系统和业务运作系统相融合的有机整体（集成系统）。对于这种集成系统的功能而言，实际上是对企业各种业务管理反应内容、反应方式和反应能力的集成，无论是反应内容、反应方式还是反应能力都需要系统的集成结构来支撑。从系统设计的角度来看，如果把适时预算监控机制结构设计与业务运作系统和其他管理系统独立，这种监控机制在实施中需要花费更多的财力、人力，而且可能出现监控效率低下。所以，从反应的根本要求和提高监控系统的效率来看，适时预算监控机制必须是一个与企业的其他系统融合为一体的集成系统。
4.信息适时共享性。怎样形成可适应市场竞争和及时做出反应的财务预算监控机制，其机制除了考虑集成性和系统的快速反应外，还要从预算监控的目的及管理决策的需要考虑预算监控信息的适时共享性。一个预算监控系统较为理想的状态是其监控机制都能使每一监控层级或部门都能是及时而且恰当地共享系统的数据和信息，并能为实现监控目标做出卓越贡献。当然，对一个实际系统而言，也可能存在一些信息共享的反作用，使预算监控机制效率和效果下降。也就是说，信息共享不是共享量越多越好。因而，提出的信息适时共享强调信息的及时和切当，也是为了消除过度的信息共享和突出了适时预算监控的本身内在含义。
在网络化环境下，上述的四种主要特性反映了适时预算监控机制的基本独特性质，同时也突出“适时”在预算监控运作体系中的显著地位。
三、适时预算监控机制导向分析
对适时预算监控机制的分析，目的是更深入了解其内在规律。一般可根据预算监控系统功能的作用将预算监控机制分为以下四类：
1.预算行为目标导向。预算监控实质上是使预算监控对象在预算监控机制的约束下向预算监控者所预定的目标运动。这种运动如果没有预算监控者的干预，预算监控对象一般是不会自发地实现其预算控制目标的，否则就没有必要对其进行监控。一般地说，预算监控对象必定存在着某种倾向，即某些自发的利益追求。如果预算监控系统能够适时提供满足这些倾向的信息反馈，并且有效地控制住这些反馈，使之只有在被监控者向监控者所希望的方向或目标努力时或达到这些预算目标时，被监控者才能得到相应的利益。换言之，预算监控者所制定的预算目标成为被监控者得到所追求的利益报酬的条件，这时被监控者就会按监控者的意愿行事。由于这种机制的建立以对被监控者行为引导为目的，因而可称为行为预算目标导向机制。根据对被监控者所施加的某种激励的两个相反的方向，预算监控机制有两种截然不同但又互补的激励，即正向激励（正强化）与反向激励（约束与惩罚，即负强化）的机制。在适时预算监控机制下，上述激励和惩罚机制实施的基础是适时信息反馈与评价机制（含监督机制），适时将反馈的信息与设定的预算目标对比，并采用必要的措施来纠正偏离预算目标的行动。
2.内部适时协调导向。企业的经营成果是企业预算目标的主要表现，也是预算监控所追求的目标。要达到预定的预算目标，必须建立企业内部协调控制机制。它的建立能够使系统通过一定的方式和计算机网络信息系统将具有不同职能的部门相互协调，共同为实现系统的整体功能做出贡献。根据系统的不同协调方式，协调控制机制有集中指挥控制机制、规范控制机制、自我协调控制机制三种。集中指挥控制机制使系统的适时协调通过适时网络监控系统中上层管理者的直接集中指挥控制达到；规范控制机制使系统的适时协调通过适时网络监控系统（含相关个人）已建立相互协调控制的规范达到，自我协调控制机制使系统的适时协调通过适时控制系统的子系统（或相关个人）之间相互交往中自行达成某种适时协调的默契达到。
3.外部适时协调导向。为确保企业的正常经营，适时预算监控还必须与原材料采购和产品销售过程监控密切结合。在降低企业产品成本和提高产品质量中，除了考虑企业内部挖掘潜力外，还要考虑原材料供应商的产品质量、价格水平。所以，不仅需要审查供方的产品质量、价格、合同履约率和销售服务条件，而且还要了解供方的技术水平、质量保证体系、生产能力和经营方针等方面的情况。这是传统采购过程的监控理念的根本性转变，它既能够避免供应商在竞争中的短期行为，减低风险程度；也可以使供应商更有效地明确其长期发展目标，也可以使供应方和采购方在合作协调机制中获取联合利益，实现双赢。同样地，企业要建立与分销商和顾客的外部协调机制，自己作为供应商也应当考虑与分销商配合，为分销商和顾客提供高质量和低成本的产品，以及相应的销售资金监控。
4.适应市场发展导向。根据企业经营环境的不同情况，系统不断调整其内部财务预算机制以适应环境的变化，以求得生存与发展。这些机制主要有适应机制、创新机制、稳定机制。适应机制使系统具有对企业环境、条件变化的适应性，系统越面临具有变化性的环境，要求其具有的适应性越强。稳定机制使系统无论面临的企业环境如何变化，内部总是处于有序状态，而不致崩溃。创新机制使系统不断接受企业环境的新信息并且不断学习和革新，以便形成高层次的自适应调控能力。总之，一个具有适应市场发展的适时预算监控机制，就像空中的卫星系统能在运行中不断调整以适应新环境一样重要。
需要强调的是：一个企业的适时预算监控机制不是简单地归入上述的某一类的机制，而是同时考虑上述各类型导向机制的有机融合，尤其是要充分考虑与前面所提出的适时特性相结合，才能建立一个适应市场经济条件下市场竞争且反应灵敏的适时预算监控机制。
四、预算控制方式的创新与整合
从机制角度分析，预算控制要以致力于消除隐患、防范风险、规范经营、提高效率为宗旨和标志，建立全方位的预算控制体系、多元的预算监控措施和设立顺序递进的多道预算控制防线。全方位的预算控制是指预算控制必须渗透到企业的法人治理结构与组织管理的各个层次、生产经营的全过程和各个环节，覆盖企业所有的部门、岗位和员工。多元的预算监控措施是指既有事后的监控措施，更有事前、事中的监控手段、策略；既有约束手段，也有激励措施；既有财务上现金流量、存量预算指标的设定、会计报告反馈信息的跟踪，也有采用人事委派、生产经营一体化、转移价格、资金融通的策略；顺序递进的多道预算控制防线，是指对企业采购、生产、营销、融资、资金使用、资本投资、成本费用的办理与管理必须由两个人、两个系统或两个职能部门共同执掌，如是单人单岗处理业务更需要相应的后续监控手续；这种对一线岗位双人、双职、双责的控制制度可以成为第一道预算防线。能够成为企业保安第二道防线的是在上述制度的基础上建立相关的票据、合同等业务文件在相关部门和相关岗位之间传递的制度、预算和目标。可以成为企业保安第三道防线的是以财务、审计部门能够独立对各岗位、各部门各项活动尤其是财务活动全面实施监督、检查、调节。这样的预算控制手段、方式绝不局限于财经制度、财务计划、资金费用定额，也需要创新，现实企业中创造的诸多具体的、可操作性的预算控制方式都值得深入研究、进一步完善。
第六节 预算调整
预算调整，是指当企业内外经济环境或自然条件发生变化，原来制定的预算已不再合适时，企业所进行的预算修改。预算有狭义和广义之分。狭义预算一般指企业的年度预算；广义预算除企业经常编制的年度预算外，还包括企业的中长期预算和发展战略。因此，预算调整也有狭义和广义之分。本节讨论的仅仅是狭义预算即企业年度预算的调整，主要是解决年度预算中的预算调整，包括预算调整的基本形式及其选择、预算调整申请、预算调整审批权限的规定及程序等。
一、预算调整的基本形式及其选择
预算调整的基本形式，包括自动滚动调整、期中调整、授权调整、期后追认（追加调整）、即时调整、授权与即时调整相结合等。
1.预算自动滚动调整。这实际上是一个预算管理系统中的一个子系统即“预算调整系统”，根据预算假设或预算条件发生变化时，自动按照最新的预算假设或预算条件对预算指标做出调整，并且当满足预算总目标调整条件时，自动生成新的预算总目标，如此不断滚动到预算年度（期间）结束为止。
但预算自动滚动调整有其缺陷，即对预算调整程度的判断。预算前提，无论是外部经济环境还是内部管理条件，有许多因素是无法量化的，所以如何确定“自动滚动”调整的参数，往往与企业对预算指标的细分程度有关。
2.预算的期中调整。这是在每个预算执行时间过半后，将预算前提和预算指标与年中预算实际执行结果进行比较，然后根据比较得出的预算偏差考虑进行年度预算调整的一种形式。这种形式由于只在期中进行一次预算调整，因而预算调整也是粗放式的，通常只适用于企业规模较小、经营环境相对比较稳定的企业。
上述两种预算调整形式，其预算调整决定人与预算制定人实际是同一人，如果两者非同一人，预算调整的形式也就不一样，由此派生出预算调整的其他形式。
3.预算的授权调整。这是指预算制定人在制定预算时授权预算执行人或其他与预算有密切关系的人员，当预算前提发生一定范围内的变化时，可以根据实际情况对预算指标做出修订，以保证预算总目标的完成。
4.预算追加调整。其形式与行政事业单位预算方法相类似，即将平时实质上已经调整的预算先实施挂账，到期末在进行决算前一次性对原先挂账的预算调整数进行逐一审查确认。这种形式适用于单位规模较小或对市场适应要求不高的企业。
5.预算即时调整。这是指在预算执行过程中当预算前提发生变化时，对原先制定的各项预算指标进行审核，并即时根据新的预算前提进行预算指标更新的预算调整方式。即时预算调整与自动预算调整在形式和程序上有一定的区别。前者强调的是对预算前提进行即时审核，而后者则是预算程序的实时反映。
预算即时调整形式的实用意义比较大，对许多制造业、商业企业相对比较适用。当外部市场条件为完全竞争市场时，企业必须对市场环境的变化做出敏捷的反应，预算前提的设定具有时点性。如果企业不对瞬息万变的预算前提做出及时的调整，而使本企业的各项经济活动适应变化了的市场环境，将会使企业不可避免地陷入僵化的计划经济的束缚，使企业无法发挥应有的市场应变能力。
但是，与预算自动调整形式一样，预算即时调整也存在着预算调整程序问题。
6.授权与即时调整相结合。预算授权调整与预算即时调整相结合的预算调整形式是实务中基于企业法人治理原则，吸收预算授权调整和预算即时调整的各自优点、克服存在的缺陷和在实务中难以操作的因素而形成的预算调整形式。
预算调整的方式很多，进行预算调整形式的选择不能一概而论。预算调整的方式因企业制度、企业规模、企业所经营的行业特点等，可以选择不同的形式。预算调整制度作为企业预算制度的组成部分，其形式一般与企业选择的预算编制方式有密切的联系。实务中预算编制方法和预算调整方法，并不是单纯选定某一个方法，而往往是某几种方法的结合使用，并且事先确定一个相对固定的预算调整形式。如许多企业常用的预算调整形式是股东大会、董事会一定范围内授权执行董事等；预算年度内董事会批准的重大事项，通常作为预算追加的依据，直接追加或调整预算。
二、预算调整的审批权限
由于预算调整在企业日常经营管理活动中属于非正常事项，而且往往牵一发而动全身，引起企业整个经营系统一系列的变化，所以一般企业对预算调整均非常严格。如需调整，除了有比较复杂的调整程序外，预算调整的审批权限也有严格规定。一般而言，预算管理委员会是企业预算管理的最高权力机构。所以，预算调整审批机构一般应当是预算管理委员会。但是，在现代企业制度中，对企业法人治理结构非常重视，《公司法》明确规定：股东大会是公司年度财务预算和投资计划的机构。这里存在一定的矛盾。在实务中，为了解决这一法律上的矛盾，往往采取了变通的做法，即属于生产经营性的预算和不影响企业的发展战略目标的小额投资调整，按照年度预算指标在一定幅度内授权预算管理委员会批准，而对于重大投资计划或影响年度预算指标超过了一定的范围，则应按《公司法》的规定，先由董事会审议，后由股东大会批准。这里的“一定范围”、“一定幅度”、“重大”等字样，应当根据各个具体企业的生产经营规模、资产规模等实际情况判断而定，企业通常采用5%-10%作为数量标准。
企业实行预算管理制度本质上是主动掌握未来的变化，适应未来市场和环境的发展，而不是要束缚自己的手脚，将预算演变成“计划”。未来必然存在着许多不确定的因素，环境是运动的，因而是永远变化的。事实上，“变”是惟一不变的东西，关键不在于变化，而在于对变化的把握。对变化的把握，实际上就是对风险和机遇的把握。实践中完全符合预算的情况是很少见的。预算在执行过程中，实际情况超过了预算条件能够承受的范围时，调整预算就成为必然。否则，就违背了企业选择全面预算管理制度作为企业管理系统的本意了。
三、预算调整的一般程序
对预算进行调整，必须按一定的程序进行。一般地说，预算调整要经过分析、申请、审议、批准四个主要程序。
1.预算执行情况的分析。预算执行单位在具体执行预算时，如发现存在预算偏差，必须进行具体的分析，对形成预算偏差的原因进行逐个检查，分清是属于客观原因如预算条件的变化，还是主观上不能严格执行原有预算，如属于后者，则由预算单位自行消化，不得进行预算调整；如属于前者，则应向预算管理委员会申请进行预算调整。
2.预算调整的申请。预算单位对预算执行和控制进行分析，发现是属于预算条件如内外环境发生了变化或出现了不可抗力等客观原因，应当进行预算调整申请，修改调整预算偏差。预算调整申请，应由预算执行单位向预算委员会或其常设机构提出书面申请。预算申请报告内容应详细说明预算调整的理由、预算调整的初步建议方案、调整前后预算指标的比较，以及与原有预算指标的对比、调整后预算指标可能对企业预算总目标的影响、调整后预算责任人的变化等等。
3.预算调整的审议。预算管理委员会或其常设机构在接到预算单位要求进行预算调整的申请后，应当进入预算调整审议程序。预算审议程序一般包括：①根据要求进行预算调整的具体内容、范围、领域组织并确定预算审议人。②审议人对申请预算调整事项做深入的调查和论证，写出审议意见报告，审议人对审议意见负责。③预算管理委员会或其常设机构将预算调整审议意见与预算单位的预算调整申请报告进行分析对比，特别应注意拟预算调整与企业预算总目标协调，并与预算审议人、预算执行责任单位交换意见。
4.预算调整的批准。经审议后的预算调整申请，预算管理委员会根据预算调整事项性质的不同，根据权限批准预算调整事项或报请批准预算调整事项，并下发预算责任单位执行。
预算调整必须要有一定的程序和流程，并有相应的配套制度来保证预算调整程序和流程得到严格的执行。
预算调整的范围、调整程序和流程、预算调整的权限构成了预算调整的三大要素，必须严格规范，其中尤以预算调整权限规范为重要；否则，在出现难以预料的新情况时，预算就会无法继续有序进行，从而削弱预算控制的力度。
案例 David E.W.Marginson Telco公司
“超越预算”管理的做法
DavidE.W.Marginson Telco公司是英国某一大型通信公司的分公司。该公司主要对企业或个人提供通信和信息服务。其经营特征是技术更新快，经营环境不稳定。该公司的组织体系基本上按功能构建，在调查之初由两个面对客户的部门（销售部门和营销部门）和三个提供不同产品的部门组成，财务和人力资源由总部负责集中管理，在调查结束之时，其组织结构变为由五个相对较小的面对客户的部门和两个主要的产品部门组成。这一变化是对竞争日趋激烈的经营环境的反应。该组织结构层级较少，并具有流动性，管理者的任务和责任会经常调整，以适应经营单位或部门战略不断变化的需要。该组织的另一特征是内部管理活动的相互依赖性很强，一个管理者任务和目标的实现往往依赖于另一部门或管理者的行动和业绩，如在部门内部或是在与项目相关的活动中，因而在组织中独立责任很少。
根据公司独特的内部环境，该公司设计了一套与之相适应的超越预算的管理控制系统，其特点是预算及其他会计信息只起着很微小的作用，很少有人监督和评价预算的执行（只要没有特别重大的偏差）。评价和奖励计划几乎与预算业绩毫不相关，管理者并不将预算作为一种控制机制，预算实际上又回到了仅仅是依据未来的活动来确定和安排所需要的最初状态。其内部控制的主要内容如下：
一、会计控制系统
传统理论中，责任会计和预算控制系统促使管理者和一般员工为组织目标而努力的必要工具，但是在Telco Lttd、会计控制公司的行为控制与协作中并没有扮演如此重要的角色，预算只是用来计划各责任单位下期各项行为和活动的资金需求，或者说只是根据管理者的意图和未来行为进行资源分配，而不是像很多组织那样根据预算来安排活动。由于有些成本项目很难判断是由哪个责任中心单独负责，同时考虑到经营过程的不确定性因素，所以该公司在预算分配中使用了灵活性原则，也就是设定一个“可容忍的限度”（Tolerance Limits），通常是10%，允许实际与预算的差异在10%的限度之内，当然条件是有合理、充分的理由。另外，该公司的报酬激励计划并不考虑预算因素，也就是说，无论是管理者还是一般员工都不会因实现了预算目标而得到奖励。同时，预算业绩也很少受到监控和评价。公司主要的评价管理者的正式机制是业绩评价系统，该系统的设计和使用都和预算业绩没有丝毫关系。管理者的行为主要通过非正式的、或者说是社会系统来控制。
二、战略计划、管理控制和经营控制
传统理论认为，组织的战略计划、管理控制和经营控制三个层次界限分明，分别属于组织中的高层、中层和低层管理者。中层管理者主要通过管理控制监督战略实施。但在Telco公司，中层管理者既参与战略规划也负责战略实施，因为战略规划包括战略价值导向、战略具体目标以及如何实现等内容，而在设计如何实现的途径时，中层管理者的参与是极为必要的，因为中层管理者对外部环境的压力或内部活动的不确定性及复杂性有更直接的了解。通过SWOT法进行战略分析进而由高层管理者确定一套代表公司战略关键成功因素的业绩指标，即KFIs，然后由中层的经营单位或业务部门的管理者根据整体业绩指标来确定各自单位的KPIs。KPIs主要由非财务指标组成，具体指标和标准随着战略取向的变化而调整。该公司定期召开由225人组成的小组来交流信息、讨论战略方向与执行中的问题。实际上，在Telco公司，管理活动是一个两层系统，即战略计划与管理控制是合二为一的。
三、管理责任的性质
传统理论中管理责任是按层级连续的，即低层的管理者只对他的上一级负责，而在Telco公司，管理责任更多是对等的和共同的。一个单位可能要对不同层级、不同经营范围的多个单位负责。这是由于组织中不同部门管理者之间的相互依赖性增强，同时团队形式的活动增多。由于更多的横向依赖关系超越了一般的直线关系，正规的控制系统不能保障这种责任的履行，所以在组织中非正规的社会控制（如企业文化、社会观念、道德因素等）代替了以预算为核心的正规控制。
案例讨论与分析 预算控制方式悖论：
对不同预算控制模式的选择
对预算持不同意见者认为，许多预算控制（指预算紧控制）模式提出的严格控制成本费用的要求使得管理人员无法自主思考，转变策略，把握新的机遇。此外，缺乏灵活性、机动性的预算造成了一种“不用就是浪费”的心态，这种心态会导致十分荒谬的情况：预算责任单位负责人可能会为了避免下一年度分配的资金、费用被削减而在一年的最后几个月里匆匆忙忙地花掉他们预算分配额度里的最后一文钱，却根本不理会这种支出是否能够带来收益或应该不应该花。
杰瑞米·霍普是“超越预算圆桌会议（Beyond Budgeting Round Table，BBRT）”这一国际研究协会的创始人之一。他认为，以高度集权的计划行为为特征的预算方式，确实妨害了公司降低成本、增进与客户的关系、开发新产品以及对商业环境变化做出快速反应的能力。霍普和罗宾·弗莱泽在他们出版的《超越预算》（Beyond Budgeting）一书中，提出了一种新的管理模式，即鼓励管理者通过合理调配资源、物尽其用来适应短期内的需求波动，以此替代原有的年度计划和资源分配。
阿尔·奥斯波恩教授认为，超越预算运动的种种原则中，最有价值的地方在于它对财务计划连贯性、包容性的要求，以及按照需要调配资源，而不是事先分配资源。他说：“许多人花钱没有目的性，他们这么做仅仅因为在预算的规定下他们可以这样做。”
但并非所有人都接受超越预算控制的新概念和方法。奈特·麦克凯尔维就不赞同Swiss A-merican公司和Omgeo公司采取的新策略。他是CharterAuction.com公司的创始人兼首席执行官。麦克凯尔维从他的企业家父亲那里承袭了预算是任何成功事业的基石的信念。和他父亲一样，麦克凯尔维在1999年成立CharterAuction公司的时候就把预算定为公司运营的基本方针。例如，公司的市场部经理每年都会得到固定数额的可用资金，不论他觉得合适与否，数目都不能变更。所有开支必须产生出计划预定的收入，而且在任何情况下都不能超支。麦克凯尔维说：“市场部经理可以做出决策投资创作一个新的广告，但是这笔资金一定得是来自别的什么渠道。”
麦克凯尔维认为没有理由改变这种经营方式。这家拥有25名员工和大约350位客户的Charter Auction公司刚刚开始盈利。该公司2001年和2002年的收入分别为120万和670万美元。2003年，公司收入达到了约1500万美元。麦克凯尔维认为，随着公司规模的扩大以及公司业务的日益复杂，预算比以往任何时候都显得更为重要。他说：“公司刚刚起步的时候，我可以事无巨细地参与公司的任何决策。当事业规模不大的时候，不做正式的预算也能在公司内部轻松处理各种工作。但是现在我们的规模已经远远超出那个水平。”
但是，对传统预算持反对意见的人坚持认为，取消预算并不是放弃对公司的管理控制；相反，它是把这种管理控制权更多地移交到工作在第一线、最了解资源需求情况的人手中。这种对待预算的态度渗透到了Swiss-American公司的各层。公司副总裁兼总经理艾德·佩恩说，在这种观念的影响下，甚至连航运部的员工们都积极主动地提出建议改进工作方式。
SwissAmerican公司的产品外包装原来用的材料是塑料泡沫。员工们发现这种材料与褶皱牛皮纸相比不仅价格昂贵，而且导致工作效率低下。随后公司采用了员工们提出的更换包装材料的建议。这或许算不上是最引人注目的改革举措，但是自从这一建议被采纳以来，4年间公司的包装成本下降了20%，而生产力提高了10%。如果公司采用传统的预算方式，是否也能达到同样的效果呢？或许可以。但是佩恩，这个曾经在严格奉行传统预算制度的公司里工作过的人，却不这么认为。她相信，一旦开支和盈利目标都被固定下来，员工就会以为公司希望他们完全遵照预算工作，而不是向预算提出挑战，争取创造更好的业绩。佩恩说：“如果航运部有预算作为指导，员工们就可能说管理者清楚他们在做什么，因为他们连详细的预算都已经做好了。相反，如果没有预算，员工们可能会主动地提出建议改进工作，而不是墨守成规。”
思考题
1.为什么要对预算控制重新定义？重新定义的主要内容有哪些？
2.预算控制组织构建有哪几个主要方面？
3.预算控制的形式、方式主要有哪些？
4.实施预算控制应遵循哪些原则？
5.什么是预算紧控制、预算松控制？预算紧控制模式有哪些弊端？你如何做出选择？
6.“超越预算”控制模式的基本原理是什么？
7.超越预算与传统预算管理有什么不同？
8.实施超越预算的步骤及主要内容有哪些？
9.运用超越预算控制模式应考虑的因素有哪些？
10.适时预算监控机制有哪些特性？
11.预算调整的基本形式有哪几种？你认为应如何选择？
12.预算调整的审批一般应遵循哪些程序？
