第39章 国外媒介安全及其制度建设的发展与启示(4)

在司法保障上，英国2003年通信法继承了1990年广播法和1996年广播法高要求的精神。在“质”的方面，要求各频道提供高质量的国内外新闻和时事节目、高标准的非新闻性节目、科教类节目、欧洲原创节目等，同时还要播放针对盲、聋残疾人的节目，即为聋者配字母、为盲者配音频描述。英国通信管理局将根据是否有害、是否正确、是否中立、是否公正、是否侵权等各项指标对播放内容进行监管。例如，在2006年12月30日对萨达姆死刑的报道中，70多名观众向英国通信管理局投诉BBC新闻频道（BBC News 24）和天空新闻频道（Sky News），认为他们的报道让人“很不舒服”，同时指责他们没有在节目开始之前给予任何警示，从而导致青少年观众可能会收看到这种“不适宜”的画面。对此，英国通信管理局展开了详细调查，最终认为BBC新闻频道和天空新闻频道对萨达姆死刑的报道并没有违反英国广播电视节目准则。英国通信管理局做出该裁定的理由有：（1）萨达姆的死刑是全球关注的焦点，具有很强的新闻价值，因此对其进行适当的报道并无不妥。（2）BBC新闻频道和天空新闻频道的受众群大部分是成人和自主选择的观众（self selecting audience）。（3）BBC新闻频道在节目开始前已经表明“你正在收看的是BBC新闻频道专题节目，关于萨达姆·侯赛因的死刑报道”，因此虽然没有出现“警告”字样，观众应该可以预期到后面的节目内容。鉴于上述原因以及事件的特殊性，英国通信管理局认为两个频道对内容和画面的选用并不违反节目准则，但电视台今后对节目内容的选择还是应谨慎，尤其是那些具有强烈感官冲击的素材（曾海芳，2007）。

四、新闻自由与英国媒介安全

作为欧盟的成员国之一，英国政府的改革精神和政策法规不可避免地受到欧盟指令的影响。在过去的十几年中，为了刺激欧洲电视市场的迅速发展，构建全欧统一的信息与思想交流平台和统一的广播电视市场，欧盟以自由化与和谐化为基本原则制定了一系列指导性法规文件以规范欧洲范围内的广播电视，其中影响最大的是1989年出台的《无国界电视指导原则》（1997年重新修订）和1997年发布的关于电信、媒体、信息技术融合的《绿皮书》。《无国界电视指导原则》的目的是在欧盟成员国内统一和规范广播电视法规，它对节目内容和节目赞助与广告的规定最为突出，这些规定在英国20世纪90年代的广播法中均有体现。《绿皮书》就“如何在21世纪规范和管理新一代电子媒介”进行了为期5个月的征询，认为管制壁垒可能会妨碍欧洲传媒经济的持续发展，而且传统的结构已不适应电信业和广电业市场融合的需要。欧盟的这些决议一方面为欧洲各国的广电政策改革提供了指导方向，另一方面也在其政策制定上起了某些约束作用。

许多人都建议BBC广播应该是不受任何审查的。这是非常错误的。也许从一开始看，这只是一个不易解决的难题而已。BBC是全天24小时播出的，提供的服务也是多样的。幸运的是，对于审查而言，虽然BBC需要派出战地记者到战场上去，甚至到一些重要的地方，比如纽约，但是他们的新闻全部要依靠代理处的录音设备。所以这些新闻，当然是已经上交和通过了审查的（Nicholas Pronay，1982）。

第三节日本的媒介安全及其特点

一、日本的媒介安全历史

日本的媒介安全历史也和大众传媒的产生、发展密不可分。1870年，日本出现了最早的具有近代报纸特征的日刊报纸，当时还是明治时期，12月8日《横滨每日新闻》创刊。1872年，《东京日日新闻》及《邮编报知新闻》等日刊报纸开始在日本的都市出现。这类报纸的特征为以政治评论为中心，采用汉语的文体，被称为“大报”。这一时期政府对大报的态度，经历了从保护到严格管制的两个阶段。在明治政府成立初期，政府为了实现“富国强兵”和“维新”的政治理想，对报纸采取了支持保护的政策，其具体做法为政府出资购买报纸并赠送给各地方政府。然而自由民权运动开始以后，明治政府加强了君主制的专制统治，对宣扬民主理念的报纸采取了严格管理的政策。

1875年6月，日本政府公布《谗谤律》、《报纸条例》。《报纸条例》中包括了对报纸刊载内容的限制和行政处分及禁止发行的规定（龙一春，2006：3）。

日本最早的媒介安全行为也和战争有关，是国家安全层面的媒介安全，而保证媒介安全实施的手段也是最简单的政府媒体管制。1937年，日本开始全面侵华战争，日本国内也进入完全的战时状态，出于国家安全考虑，日本对报纸等媒体的监管更加严格。依据1909年取代《报纸条例》的《新闻纸法》中的第27条所规定的对有关陆军、海军和外务大臣的军事外交关系内容的刊载限制权被经常地使用，有关军事外交方面的新闻都是在经过审查并得到允许之后才可以刊载。另外，即使报纸已经对内容进行排版，内务省还可以根据国家安全或相关判断，对属于禁止发行散布的内容有权勒令停止刊载（Gregory J.Kasza，1988：14）。1937年9月24日，日本政府的内阁情报委员会升格为内阁情报部。内阁情报部是一个专门负责战时媒介安全管理的部门，与陆军、海军和内务省共同制定了对报纸和杂志进行媒介安全管理的具体方针，其目的在于利用媒体积极进行战时宣传（龙一春，2006：9）。

1945年战败以后，日本进入被占领时期，期间联合国军总司令部（简称“GHQ”）是日本主要的管理者，并对日本这一阶段的媒介安全产生了重要影响。1945年，联合国军总司令部发布《政府和新闻的分离》、《撤销和废除一切限制新闻、电影和通讯的法律》等文件（Gregory J.Kasza，1988：18）。根据这些文件，《新闻纸法》、《出版法》及战争时期制定的特别法律均被废除。联合国军总司令部采取的第二个措施是，禁止一切批判联合国占领军的报道和评论，禁止刊载有关联合国军动向的消息。为了实现这一目标，1945年9月10日颁布了《日本新闻遵守守则》，并从同年10月9日开始对有影响力的报纸实施“事前检阅”制度，联合国军有权对违反《准则》的新闻机关实施禁止发行和停止业务的处罚，这一制度一直持续到1948年才被废除（龙一春，2006：12）。用媒介安全的理论分析可以发现，联合国军总司令部是用“国家安全”媒介安全手段实施了针对驻日联合国部队的“群体安全”。1950年5月，《电波法》、《广播法》及《电波监管委员会法》公布，这就是著名的“电波三法”，NHK（日本广播协会）成为公益电台。

在1946年至1950年时期，日本新闻广播界的业内组织“日本新闻协会”于1947年7月23日成立并制定了新闻伦理纲领，这是日本早期的媒介自律条例。1996年9月《广播电视伦理基本纲领》发布，这是NHK和商业广播联盟制定的自律性条例。2000年6月21日，诞生于1946年的《新闻伦理纲领》再一次修订，成为日本媒介安全实施的重要保障。二、日本媒介安全的特点：四种权力规范模式在美国，大众传媒被称为“第四权力”。大众传媒在另一个国家也被称为“第四权力”，那就是日本。在日本的一项官方调查中，日本的传媒在权力排行榜上名列第四，超越了日本的社会民主党（Campbell，1996：187）。日本的大众传媒始终处在政府的严格管理之下，这也是传媒拥有如此高的认可度的原因之一。日本的大众传媒甚至还承担了部分行政的职能，所以他们的权力超越了在野党。

日本媒介安全分别受到来自四大权力、四种方式的调控和规范，分别是：政权的行政规范、自主权的自我规范、民权的市场规范和法权的法律规范。

（一）政权的行政规范——以教学用图书出版为例在西方学者看来，日本的媒介安全受行政约束的范畴远远超越西方大众传媒。政府机关的文部省、执法部门的警视厅和司法机关的各级法院，都可以对日本的媒介安全形成约束。日本政府对大众传媒的干预，可能是资本主义国家里最强和最频繁的。这种行政干预都有相关的行政法规作为支撑。例如：民间出版的教科书必须提交给文部省进行审定以后并在得到批准后方可发行。在文部省，由教科书图书审定调查审议会依据《教学用图书审定基准》对教科书内容进行审查。根据审议会的意见反馈，文部省会通知出版社对不适合、会对读者造成错误影响，甚至引起社会不安全的字词进行修改。修改后的教科书再次由审议会进行审议，如果认为不恰当的地方都已经修改完毕，就可以向文部省提出报告，并由文部省来决定审定是否通过（龙一春，2006：97）。

（二）自主权的自我规范——以行业自律纲领为例正如前文所述，媒介安全的主体是大众传媒，因此媒介自律始终是大众传媒发挥安全功能的重要手段。日本传媒业的自我规范，是通过行业团体活动和个体传媒来进行的。日本大众传媒产业的自我规范内容主要包括：《新闻伦理纲领》（由日本新闻协会1946年制定，2000年修订）、报纸销售纲领（2001年制定）、广告伦理纲领（1971年制定，2004年修订）、出版伦理纲领（日本书籍出版协会、日本杂志协会，1957年制定）、杂志编辑伦理纲领（日本杂志协会，1963年制定，1997年修订）、出版物经销伦理纲领（日本出版经销协会，1962年制定）、出版销售伦理纲领（日本出版物零售业组合全国联合会，1963年制定）、广播伦理基本纲领（1996年制定）、日本商业广播联盟报道指针（1997年制定，2003年修订）、日本商业广播联盟播放基准等。这些自律条例中，几乎都有关于媒介安全的内容，日本大众传媒从媒介责任和媒介伦理方面，对媒介安全的发展进行了引导和调控。

（三）民权的市场规范——以老龄化问题为例老龄化是日本政府二战后面临的重要课题，也反映出大众传媒非传统安全和日本社会发展的时代关联。20世纪50-60年代，公众还只是对未来的退休问题产生担忧，此时大众传媒对老人的安全（群体安全）考量并不周全，只是偶尔提及老龄问题（媒体也称为“老龄化问题”）。但是从60年代末到70年代，日本老龄化程度急速加剧，社会矛盾开始体现，这时报纸和广播电视节目中对此问题的探讨呈现爆炸式的增长速度，媒体对这个问题更加重视，为了引起政府和公众的注意，称之为“老年人问题”。到了80年代，大众传媒的安全功能进一步发挥作用，用“老龄化社会问题”来阐述。进入21世纪以来，这个问题虽然得到一定的好转，依然是媒介新闻和媒介安全的热点，媒体呼吁将这三个问题“一并解决”，希望政府拿出更多的资金来解决这些社会问题，进一步完善老年人的医疗、健康、安全、家庭等问题。

日本的大众传媒为什么对老龄问题和老年人如此关注？仅仅是出于社会责任么？通过统计数据我们可以发现，日本的老年人是大众传媒的主要消费群体，关注老龄化问题的媒体都在不同程度上得到了这批读者的青睐（Campbell，1996：193）。大众传媒对老年群体安全的关注，是民众通过市场行为行驶权力，从而调控、引导了媒介安全的方向。

（四）法权的法律规范——以青少年保护为例日本通过立法来调控媒介安全并取得了一定的成效。日本各地方政府为了保护青少年不受色情出版物的侵害，纷纷制定了青少年健全育成条例。如《东京青少年健全育成条例》规定中，对危害青少年身心健康的图书及电影的定义：“明显地刺激了青少年的性情绪，或者显著地助长了青少年的残虐性等有可能阻碍青少年健康成长的内容。”被指定为有危害性的图书和电影的种类包括书籍、杂志、文章、图画、照片、录像带及VCD/DVD和电影胶片等（龙一春，2006：94）。在各地方政府制定了青少年保护条例之后，日本国家政府也开始加强对青少年的立法保护，并于1999年实施了《向儿童卖淫、亵渎儿童处罚法》，该法对出版物方面也作出了规定，明确规定刊载了亵渎儿童内容的杂志等出版物将受到处罚，销售和散发这类出版物的从业人员将被处以3年以下的徒刑或相应罚款。

另外，日本的《少年法》第61条规定，禁止对违法少年进行推测性报道，禁止公布少年的姓名、照片等特定内容。日本青少年问题专家宫泽浩一提出了针对青少年犯罪的处理原则，“对于违法犯罪少年的处理，最基本的是在于尽可能不为人所知的情况下进行，其目的是为了给少年重返社会创造条件。”（宫泽浩一，1978）通过法律手段对大众传媒的安全功能进行引导，是日本在青少年保护方面取得的成功经验。