第29章 对中国广播电视改革的启示与借鉴(2)

尽管国内的“公共频道”更多地被赋予了行政化的职能，“公共”概念被误读，但是，弥足可贵的是，国内学界业界关于媒体“公共性”的理念却由此滋生，影响深远。某种程度上，“公共频道”作为中国广播电视改革历程中一个阶段性试验品，为探索我国广播电视的公共服务体系提供了一种样本，值得进一步关注。由此也可以看出，国内的广播电视政策和制度安排有待进一步成熟完善。

事实上，中国广播电视作为一个特殊的行业经过几十年的发展，目前并不缺乏人、才、物乃至国际经验，缺乏的是适合中国特色的媒介制度。地市县电视台职能转化、有线无线合并、广播电视集团化等，政策上的频繁变化使每一项改革在执行起来有许多不确定性。由于媒介政策的这种不确定性，在广播电视规制过程中容易出现权宜之计和短期行为，比如许多规制为内容环节而非制度环节的规制，对如何优化广播电视的市场结构，实施有效监管，实现广播电视社会效益与经济效益的均衡等，尚没有从制度上形成强有力的规制。

另一方面，在中国现实的以市场化为主导的媒介生存环境下，媒介的趋利倾向不可避免。因为他们要通过创收养活自己，而大众媒介作为公共资源的意识尚未普及甚至被忽视，公共资源成了行业资源，这就需要通过有效的社会监管体系防范漏洞，保证广播电视机构履行占用国家公共资源的责任和义务。欧美国家在公共广播电视机构的媒介规制上，非常注重通过来自社会各界贤达组成的理事会的管理和监督，保障其实现公共利益的最大化，并自觉遵守职业道德，值得我们思考借鉴。

二、广播电视改革依托渐进式制度变迁

如果归纳中国现行电视体制中的一些软肋，有学者概括为以下几点：（1）严格的行政单位管理制度，电视台被定性为行政事业单位，在人、财、物几方面受到严格的行政束缚。（2）资金主渠道通过国家财政拨款和垄断经营的市场利润主要是广告获得，同时国家银行提供优厚的信贷支持。因此，在基础设施建设方面追求大而全，大量重复建设；在开展经营方面，长期处于粗放式的状态。

（3）国家重视为公民提供娱乐、教育和信息服务，但会受到宣传任务和商业利益的牵制，有时和观众需求脱节，还不能进入良性循环的发展。（4）电视行业垄断经营以保证垄断利润，但由于条块分割和重复建设的缘故，造成资源闲置，浪费严重。这种电视体制虽然保证了意识形态功能的发挥，但是，也造成了缺乏活力、资源浪费、人浮于事、节目质量低、管理方式落后等一系列的弊病；由于垄断经营，长期以来，电视行业的经济运营不乏暗箱操作，其利润与国民经济的其他部门利润不成比例，造成国有资源的隐性流失和行业腐败。

的确，近年来我国广播电视发展迅速，从中央台到各省级电视台，各种专业频道激增，造成内部结构重叠，同质化竞争，资源分散，各自为战的局面。一些电视台在无限膨胀的同时，总台与频道之间因为利益分配不均关系紧张，暴露出发展过程中的制度缺失。

应当看到，我国的电视体系不同于欧美国家的公共广播电视体系。欧美国家对于公共广播电视实行公共财政补助，在市场竞争中通过法规保障其履行公共服务职能，因此能够在转型过程中较快适应市场需求和专业运作目标。在我国，要实现公共服务和市场机制相结合的体制转型将是一个比较漫长的过程，需要通过渐进式的改革与变迁提供相应的制度保证。

从新经济制度学的理论分析，制度变迁建立在“产权”和“交易费用”的概念基础上，而中国传媒业和国外传媒业最大的差别在所有权结构，使得制度变迁的成本可能更高。由于历史原因，我国传媒业一直是国家所有或政府所有，产权没有进入市场。因此，我国的广播电视产业不存在产权差异，“在我国广播电视经营过程中存在着严重的产权不清，资本积累动力不足的问题”。在产业规模越来越大，经＿营范围越来越广，积累的资产越来越多的情况下，资产特别是增量资产的权益和权利问题也越来越突出了。由此引发的问题是，在广播电视事业与产业的双重性质下，广播电视产业的产权是等同于国家所有权，还是归属于国家所有权？经营的收入归广播电视台所有还是国家所有？谁拥有最终的产权支配权和交易权？各种权利主体如何互相监督制约等等。这些困扰学界与业界的症结直到今天还没有明确的答案，这既反映了社会转型期政治经济制度的渐变性，也说明了与广播电视市场相关的各种主体的责权关系尚未理顺。

按照历史唯物主义的观点，制度的变迁是建立在生产关系的变化和利益集团的分化组合之上。中国广播电视的改革只有依托政治、经济体制改革的深化才能走上良性的制度变迁轨道上。2006年伊始，《中共中央国务院关于深化文化体制改革的若干意见》正式颁布实施，作为深化我国文化体制改革的纲领性文件，也为广播电视业的改革指出了今后的方向。紧接着，国家广电总局印发了《2006年广播影视工作要点》，强调要进一步改进广播影视文艺、娱乐、情感类节目，着力提高其质量、品位和格调，抵制低俗之风。采取措施解决主频道、主频率节目弱化新闻、泛娱乐化倾向和电视剧播放过多问题等。这些意见和措施的出台，对广播电视业的深化改革及遏制过分商业化倾向有一定的指导意义。在我国广播电视的制度变迁过程中，“亟须慎重权衡国家利益、媒介利益和公众利益；既防止市场失灵，又防止政府失灵；建立公共所有的现代媒介制度”。由于现实的媒介制度环境的复杂性和多变性，可以预见，这种现代媒介制度的建立尚有一段较长的路要走。

第三节构建中国式的公共话语空间

一、社会转型期公共话语空间的诉求

欧美公共广播电视制度作为公共领域思想的实践，和西方的政治民主制度有着千丝万缕的联系。虽然由于不同的政治、经济环境及相应的传播政策，决定了中国不可能照办西方的公共广播电视模式，但是，如果我们抛开西方公共广播电视的制度外衣，就会发现，西方公共广播电视所遵循的公共利益原则和公共传播理念，对于大众传媒的历史而言，具有普遍价值。

关于公共领域和传媒的关系，有学者研究认为，“如果我们抽去‘资产阶级暞的限定语，那么公共领域作为一个有待实现的目标，在大力发展社会主义民主和法治，推进市场经济发展的中国的情境下，也是很有研究和借鉴意义的。首先，一个合理而健康的国家应当努力营造一个公私分明、自由和责任界限清晰的社会。其次，现代法治国家必须有一个良好的媒介环境，使传媒与国家、社会和公共形成良性互动，维系民主与法治。第三，传媒应明确和维护自己的社会公器角色，成为公众的信息平台和公共论坛，防止在不良势力的侵蚀下退化。

第四，传媒所传递的是社会中负责任的成员的理性的和批判性的声音，而不是非理性的和被操纵的意志等”。

目前，中国正处于社会转型时期，转型就意味着一方面距离现代化的目标尚有一些距离，一方面社会群体分化加剧，公民社会出现萌芽，农民、失业者等弱势群体出现，这就需要相应的制度保障使社会正常运行。表现在传播领域，就要借助体制内的合法性渠道，使社会各阶层的诉求得以表达。由于社会中权力资源分配的不均衡，当掌握较少经济资源的人无缘主流话语权时，有必要开拓或创新公共话语空间实现他们的诉求。随着公民社会的勃兴，大众传媒将越来越承担起建构国家、市场与公民社会之间公共领域的职责。

另一方面，与中国公民社会雏形同时出现的还有中国非政府组织和民间社团组织的发展。有学者认为，非政府组织将崛起成为中国社会的重要力量。

由于非政府组织更多地与公民社会紧密相连，各种社会团体从某种程度上正在或多或少地影响着政府部门的决策，是一个不容忽视的社会力量。而广播电视媒介如何反映他们的需求与心声，也应成为塑造传媒公共领域的一个重要内容。

二、搭建政府议程与公众议程统一的话语平台

虽然大众传媒具有很强的意识形态功能，但媒介的公共产品属性决定了大众传媒首先应该是一种公共服务事业，传媒只有担当公共论坛和公众代言人的角色，才能成为舆论的载体。如果简单地以国家和社会的维度考察公共领域，那么哈贝马斯所谓的公共领域其实预设了一种国家和市民社会的二元对立，公共领域仅仅是介于国家和市民社会之间的独立的中间领域。而在当下中国，公共领域更像是一个国家和公民社会都参与其中的第三领域。在我国，执政的中国共产党代表着先进生产力的发展要求，代表着先进文化的前进方向，代表最广大人民的根本利益，这就决定了传媒议程、公众议程与政府议程具有同构的现实可能性，而广播电视只有实现政府议程和公众议程的相互统一，才能成为具有公共领域性质的舆论机构。

国内学者从受众本位和治理理论的思想论述了作为公民的受众参与公共事务的必要性。以对媒介受众的研究为例，有学者认为传者与受众的关系应该说是“共生现象”，是“互构”，是“协商”，而不是传者主宰受众。也有学者认为社会主义新闻媒体的任务，就是“要以最大限度地维护受众的根本利益为出发点，以满足受众获取多方面信息的需要为己任，以提高受众的思想素质、政治素质、道德素质和科学文化素质为目标，全心全意为受众服务”。甚至提出“社区发展是今后的一大趋势，能否考虑允许社区居民集资创办投入少、见效快的社区广播电台”等。

事实上，国内传媒公共领域的思想已经开始显现。大众传媒除了应具有党性以外，还应具备传播信息、反映舆情、引导舆论、凝聚公众意识、表达公共利益、评判政府政策、制约各种权力的功能。换句话说，我国传媒已经开始具有一定的公共领域的特点。市民阶层的崛起使得关注民生、贴近百姓生活的城市电视新闻节目广受关注。“如果说《东方时空》引发了电视新闻改革的第一次革命，以《南京零距离》为代表的‘民生新闻暞为第二次革命，那么以《1860新闻眼》为代表的‘公共新闻暞则是第三次革命”。这类新闻节目无论在收视率还是公众认可程度上都获得了前所未有的成功，给中国电视新闻改革带来了一股新风，更为重要的是，它在一定程度上促进了公众自觉参与城市生活和维护区域利益的公共意识。公共新闻理论的主要观点是要在信息传播的过程中培养和引导公众认识社会现实、参与公共事务，提高获得和处理信息的能力。2003年5月1日，值北京“非典”高峰期到来之际，以“贴近实际、贴近群众、贴近生活”为主旨的央视新闻频道开播，标志着以最大限度地满足公众知情权与话语权的中国电视新闻的重大突破。2004年11月，国家级政府大奖———中国广播电视新闻奖首次单独立项，设立“十佳公共栏目奖”。入选的公共栏目是指内容涉及公共领域、社会公众可以共同分享的公益性栏目，即“三公”：内容公用、对象公众、性质公益。

从中国电视新闻的这种可贵探索可以看到，国内电视新闻追随与反映社会转型的公共意识已经开始觉醒，电视新闻的服务性、公共性特征渐渐显露。事实上，在媒介竞争和社会主义新闻事业的双重要求下，中国的电视新闻应该自觉进行公共领域的塑造，表现在广播电视的具体实践中，就是要更多地在现实的政治经济话语资源中，提炼出具有公共领域性质的议题，实现传媒议题与政府议题、社会议题的和谐统一。当然，中国的政治社会历史与环境决定了广播电视不会走向西方式的独立于政党的公共广播电视，它必然要执行一定的政治功能。我们所要变革的仅仅是脱离原先全能主义的政治宣传理念，成为相对独立的政治公共领域。具备这种功能的广播电视在当前构建和谐社会的过程中，应尽快地完成从单纯宣传性向公益性、服务性综合角色的转变，在传播新闻信息的同时培养受众理性思考的能力，营造民主、法制的社会环境，形成与政府、公众之间的良性互动，成为建设和谐社会的公共话语平台。