——对现有广播电视体制缺陷的制度规避
高传智谢勤亮
内容摘要本文将西方广播电视体制的转型趋向置于更开阔的政治经济视野下进行分析，认为导致公共体制和商业体制困局的症结在于对从业者“经济人”“有限理性”的估计不足，未能科学、互动和辩证地处理编辑把关权和经营权之间的复杂关系。以此为基点，本文提出在充分吸引公共体制和商业体制各自优势的基础上，寻求解决当下中国广播电视新闻体制“精神分裂”症候的“第三条道路”。本文力图从经费供给分配和监管部门两个层面，具体构建广播电视新闻节目编辑把关权和经营权既适度分离，又不乏相应的激励机制的新型体制模式。
关键词：广播电视 新闻体制改革 公共体制 商业体制 第三条道路
不可否认，中国广播电视近三十年的改革成绩斐然，前行路径遵循经济利益最大化、政治风险最小化的原则，沿着经营分配层—采编运作层—宏观管理层自下而上的展开。特别是在观念上廓清了新闻事业具有形而上的上层建筑属性和形而下的信息产业属性，运作上以“事业性质、企业化管理”的模式进行之后，引发媒体经济的起飞。
然而，“事业性质”规定了广电媒介浓厚的政治宣传与公益色彩，而“企业运作”又必然带上鲜明的资本寻利倾向，“宣传”“事业”与“企业”各自责、权、利之间的深刻冲突永远是难以调和的悖论。虽然这种转化过程存在极大的方法论困难，但是对媒体而言，市场的引入的确缓解了生存这一当时最现实的压力。于是，忽略甚至暂时回避改良本身隐藏的内部冲突，也就不难理解了。但随着时间的推移，置身如此矛盾境遇下的广电媒介，注定不得不在政治、经济与公共利益等多重价值取向之间疲于奔命，进而上升为当下业界难以逾越的障碍。
2005年，《中国广播电视新闻改革研究》课题组对北京、上海、江苏、广东和甘肃五地电视媒体50余个电视栏目、100多位电视新闻从业人员进行了调研考察。不少新闻部门的中层干部都谈到了这种难以两顾的无奈。“如果我们只完成上级任务，不考虑观众和市场的需求，宣传效果很差的话，那上级的任务也没有完成好；如果只考虑观众和市场的需求，没有完成好上级任务，那也是违背导向任务的。”［P164］“你单纯走‘官场’，领导再满意，但收视率低，那节目谁看？没有收视率就没有影响力，没有影响力就达不到应有的宣传效果。另一方面你单纯走‘市场’，只关注收视率。但‘上面’天天批你，把你看成是异类栏目，收视率再高也没有用，各级领导不重视你。”［P128］
如此的“精神分裂”，直接导致了哪怕是最具有理想情怀的新闻栏目，在实际运作中也往往禁不住生存压力的持续压迫，而不由自主最终踏上唯利是图的快车。这样的个案在课题组的调研中并非孤例，一些城市台新闻栏目在开办之初为吸引眼球的“星”“腥”“性”之作，虽屡被广电总局监看喝止，但现有体制下新闻编辑权与媒体经营权的事实靖和，必然决定了这样的恶果依然会前赴后继。
同一时期，《三联生活周刊》和《南方人物周刊》推出大幅专题，对广播电视介于宣传、公共、商业之间的多元属性和复杂定位以及由此引发媒介机构和从业者的两难境遇进行重新反思：“如果我们的电视台都是公共电视台的话，那我们的电视台就是全世界最脏的公共电视台；如果我们的电视台都是商业电视台的话，那我们的电视台就是全世界最差的商业电视台，又不好看，又不赚钱。”
追根溯源，症结在于广电媒介作为“宣传机关”“公益机构”和“市场主体”之间的关系如何厘定，更简单的说，就是广电节目的编辑权和经营权之间的关系如何廓清，同时保证从业者的创新激励。只有对上述问题进行系统地爬梳和界定，才能一改以往“头痛医头、脚痛医脚”的改良方式，彻底扫除中国广播电视发展征途上的重重障碍。
我们到了需要重新思考规则的时候了。
西方广电体制转型趋向及其动因
当前，越来越多的学者呼吁体制改革中应借鉴西方广电体制的优势，更有学者具体提出“双轨制”或“三轨制”的构想。因而，以更为开阔的视野，首先对全球主要广电体制优劣利弊、转型趋向进行条梳理析以及从西方同行的应对策略中寻求启示，进而为中国广电体制变革确立正确路向，尤显迫切与必要。
一、公共体制：全球性式微
媒介是社会的重要组成部分，媒介与社会福利是紧密联系的，媒介能够也应该扮演着一个积极的角色。公共体制的核心理念，正是在于实践一种民主、多元的传播价值观，倡导在增强社会凝聚力和保持文化多样性做更多努力。BBC向来被认为广播电视公共体制的最佳典范。其稳固的后盾，来自于1927年与英国皇室签订并延续至今的《皇家宪章》。《宪章》规定，BBC是特许经营广播电视的国有公共服务机构，政府只是受托提名管理人员，不能干涉具体日常报道工作，在经费方面主要由公众交纳的法定电视执照费构成。政治与经济上的“双向豁免”，使BBC在相当长时间里得以执着于客观、公正、全面的媒介原则，打造这一全球最具公信力的媒体。
然而，“衣食无忧”使BBC这个向来以精英文化自居的巨型传媒旗舰将清高自傲的风格走向极致。随着政府放松管制，极尽迎合之能事的商业卫星电视迅速崛起，加上有线电视的起步，一度位居垄断地位的BBC市场份额直线下滑至四成以下。于是，从上世纪七八十年代开始，曾经风光无限的BBC日显疲态。当代大众社会的历史性转型，多种内外因素的夹击，“有力地冲击了建筑于精英政治之上的公共广播一统天下的传统体制”。如果把视野继续放宽，看看整个西欧几近相似的萎靡与困顿，我们就更深刻体会公共广播电视那份宿命的悲哀。
以BBC为代表的公共广播电视当下正面临两难悖论的煎熬。
二、商业体制：日渐失控
以美国为代表的商业体制显然看到了公共体制的不足，也就是将经营权与编辑把关权彻底离所产生的惰性。于是，它试图通过市场激励机制来建立两者之间的紧密关联。然而，经营权与编辑把关权合一之后，在巨大的商业利润面前，那种虚无飘渺、难以触摸的“社会责任”无法避免地被企业的“经营者”角色所收编，市场寻利性必然是第一位的。
并且，无论是政策法规还是案例裁决，均未能给出“公共利益”恒定和具体的标准，导致其内涵常常被那些有着相关的自身利益，而且又握有话语权，能施加影响力的传媒企业所界定，从而使公共利益带上了弹性和功利色彩。在这种对公共利益不同解读的激烈博弈中，对媒体放松管制的主张逐渐占据上风。1996年，旨在打破行业之间的壁垒，让美国电信业、广电行业在世界上更加富有竞争力的《1996电信法》颁布，彻底拆除了通讯领域的“柏林墙”；2003年，FCC又通过新决议，把观众覆盖率从35%提高到45%，同时取消禁止媒体集团在同一市场同时拥有报纸和电视台等限制。两个相继出台的政策，引发美国有史以来最大的传媒并购浪潮，越来越多的传媒机构迅速被几家超级信息产业集团所控制。而且，政府本身的政治和经济利益往往与传媒寡头利益息息相关、互为依赖。
显然，这样的矛盾与问题也是商业体制本身难以规避和解决的。
三、全球广电体制转型深层动因分析
横向地观察，不仅广播电视，具备相同属性的行业，例如公共教育，不仅其转型轨迹非常相似，境遇也如出一辙。我们不由得生发出这样的疑惑，上述种种矛盾与悖论，难道仅仅是广播电视行业本身遭遇的困局与命运吗？还有哪些更深层的社会性动因呢？
1.全球性政府改革浪潮
不管是公共体制还是商业体制，全球广电体制变革总体呈现出逐步由政府垄断规制向可竞争市场理论背景下的激励性规制和自主性规制转轨。实际上，这也是与近二十年来全球性政府改革浪潮一脉相承的。20世纪80年代以来，在全球经济体系形成的背景下，财政危机、贫富分化、人口膨胀、环境恶化等问题使各国所面对的社会已经变得更加难以掌控，政府的行政效率受到了不断发展的现代经济形势及其所引发的各种社会问题的严峻挑战。为此，各国开始对政府职能作出新的评估，重新建立市场、政府和社会三者之间的新型关系。新公共管理和新自由主义思潮也在同期相继兴起，并赢得越来越多的认同。这两个理论以质疑官僚行政有效性为前设，认为当代社会所有弊病是由于国家干预过多造成的。它们崇尚“小政府”和市场原教旨主义，主张返回到自由竞争的资本主义，公共部门应不断地脱离官僚体制，让市场重新在经济生活中起主导作用。
正是这两大思潮左右着当时的政府改革浪潮，甚至成功裹挟到政府的实际运作当中，成为里根政府和撒切尔政府时期的主流意识形态。作为一度为政府部门严格管控与规制的广播电视行业，自然不会置身于这场全球性政府改革浪潮之外。但是根据经济学的相关理论，社会产品的不同性质决定了其成本补偿方式，或者说提供方式的不同。并非所有的社会产品都适合完全由市场化的途径来提供。那么，广电体制的转轨趋向又有哪些经济学因素呢？
2.作为准公共产品的双重悖论
公共产品是指政府向公众提供的各种公共服务的总称，它的两个主要判别依据，在于其是否具有消费的非竞争性和效用的不可分性。消费的非竞争性是指政府提供的服务是由全体公众共同享用，一个人消费该种公共产品并不排除其他人的消费，公共产品的个人消费量等于集体消费量。只要这种产品存在，增加消费者所付出的边际成本就为零。这就意味着公共产品在消费者之间无法分割，即这种产品具有效用的不可分性。同时，按照程度差异，公共产品还可以进一步细分为纯公共产品和准公共产品。如果一种公共产品的消费者群体在从部分成员扩大到全体社会成员的过程中，其边际成本始终为零，那么这种公共产品就是纯公共产品。国防、立法、基础研究等就属于纯公共产品。相反，如果消费者群体扩大到一定数量时，边际成本开始上升，有的甚至会扩大到非常大，那么这种公共产品就属于准公共产品。公共交通、公共教育、信息传播等就属于准公共产品。
就信息传播来说，媒介提供的信息服务具有共享性，从而使之具备消费的非竞争性和效用的不可分性，属于公共产品之列。但是这种公共性又随着不同的经济发展阶段发生强弱的变化。在市场化程度比较低的阶段，或者说在计划经济时代，指令性、大一统的经济运作模式决定了社会化市场的需求并不强烈，也就不需要大规模的信息交流活动。再加上不仅所有新闻媒介均由政府完全出资，其服务人员均属公务员身份。这时信息服务自然有着无可置疑的纯公共产品属性。随着市场化程度的提高，乃至进入成熟的市场经济阶段后，整个社会的商品生产、销售、分配均离不开信息的自由流通，市场对信息的需求急剧增加。作为最便捷、最有效的社会化通讯传播系统，媒介的地位也水涨船高。通过“二次售卖”，特别是“在新闻及其他信息服务中形成的传播能力和对社会大众的影响力，在一定意义上还包括从事传播的权力，在现代社会中，却是一种奇货可居的商品，它可以转化为广告服务”。以广告服务为起点，媒介服务效用的可分性和消费共产品向准公共产品的转型。
正是这种介于纯公共产品和私人产品之间的属性，给准公共产品的规制和提供方式增添了复杂性。完全采取政府垄断的公共提供方式，缺失相应的激励与惩罚机制，将容易导致政府行为的低质低效，漠视社会需求。相反，完全采取以追求利润最大化为目标的市场提供，难以规避的是强烈的功利性和盲目性。而且一些公共性强，而市场收益低的社会产品，将注定得不到应有的发展。如上所述，近几十年来发生在全球广播电视行业的纷纷扰扰，其最本质的经济属性根源来自于自身准公共产品属性所引发的双重悖论。
与其他准公共产品相比，广播电视的复杂性在于，媒介能够在市场经济中凭借其强大的影响力迅速获得巨额市场收益，特别是卫星电视的出现使得“电波资源的稀缺性”这一广电媒体公共规制最原初的法理依据己不复存在，这不仅为商业广播电视的飞速发展扫除技术上的障碍，也使其进行全球传播和市场扩张成为可能。对于以美国为代表的商业体制来说，为了确保在宽频时代保持其世界信息市场的优势地位，FCC不仅抛弃一度大力倡导的自由竞争和反垄断大旗，相反成为催生巨无霸级媒体的助推器。而就实行公共体制的西欧各国来说，与其说是想甩掉背负多年的沉重财政负担，毋宁说是深刻洞悉到商业广播电视在这个全球化时代潜在的巨大商业利润，及其在生产、流通、生活等社会过程中越来越处于中枢的地位。
因此公共体制转型对西欧各国也并非均出于无奈，更多的是“半推半就”，普遍放松过去对广播电视系统的垄断，减对公共广播的财政支持。甚至在其中扮演推动角色。巨大的商业利润促使各国政府制定政策刺激广电行业的多元化发展，相应地也大幅度削减对公共广播的财政支持。
