第一节财政管理概述
一、财政管理的概念
（一）财政管理的含义
财政管理是公共部门为了保证公共财政职能的有效履行，对公共管理活动过程中所发生的财政收支进行的决策、管理、监督等活动的总和。公共财政管理的主体是公共部门，目的是为了保证公共财政的基本职能得到最大限度履行。我们可以从以下几方面来理解财政管理的概念：
（1）财政管理的主体是公共部门，具体承担财政管理工作的是各级政府的财政部门，因而它属于国家管理的范畴；（2）财政管理的客体是财政分配活动，包括财政收支活动及与之相关的经济活动，因而它又属于经济管理的范畴；（3）财政管理手段是国家所能采取的一切手段，包括行政手段、经济手段和法律手段；（4）财政管理的目的是通过对财政分配活动的决策、管理、协调和控制，优化财政分配过程，保证公共财政的基本职能得到最大限度履行。
财政管理贯穿于制定和实施财政政策、编制和执行预算以及财政法制建设等财政工作的全过程，是财政部门的基本工作。财政管理的过程实质上是发挥财政职能作用的过程。财政管理水平直接影响财政职能发挥作用的效果。要更好地发挥财政职能作用，必须大力推进依法理财，加强科学化、精细化的财政管理。
（二）科学化精细化财政管理理念
1.科学化精细化财政管理理念的基本含义
财政科学化管理，是指从实际出发，实事求是，积极探索和掌握财政管理的客观规律，按照财政法律法规要求，建立健全管理制度和运行机制，运用现代管理方法和信息技术，发挥管理人员的能动积极作用，把握加强财政管理的方向和途径。
财政精细化管理，是指树立精益思想和治理理念，运用信息化、专业化和系统化管理技术，建立健全工作规范、责任制度和评价机制，明确职责分工，完善岗责体系，加强协调配合，按照精确、细致、深入的要求实施管理，避免粗放式的管理，抓住管理的薄弱环节，有针对性地采取措施，增强执行力，不断提高财政管理的效能。
科学化、精细化管理是有机的整体。科学化管理是精细化管理的前提。精细化管理是在科学化管理的指导下，按照统筹兼顾的原则，把科学化管理要求落实到财政管理各个环节，落实到财政干部的岗位职责，体现集约管理、注重效益的要求。
2.财政科学化精细化管理的基本要求
（1）突出依法理财。按照法律法规行使权力、履行职责，做到依法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。
（2）注重流程设计。根据精简程序、理清环节、分清责任、明确标准的要求，健全和优化财政管理工作流程，使预算编制、预算执行、预算监督、绩效评价等各项工作均依流程运行。
（3）完善岗责体系。从机制上保证权责一致，促进责任落实，做到分工明确、各司其职、协调配合。加强绩效考核，遵循“奖优、治庸、罚劣”的原则，合理确定考核标准，坚持定性与定量考核相结合的原则，强化考核结果的运用。
（4）健全配套制度。在执行好已有行之有效的工作制度的基础上，进一步健全各项工作规范，做到反映财政工作规律，符合财政工作实际，可操作、可检查。
（5）运用科技手段。运用先进科学技术，大力推进财政管理信息化建设，以信息化推动科学化精细化，提高财政工作质量和效率。
（6）坚持以人为本。以实现人的全面发展为目标，加强财政干部队伍建设，充分调动财政干部的积极性和创造性，为加强财政科学化精细化管理提供组织保障和智力支持。
3.当前财政科学化精细化管理的主要任务
（1）加强预算编制管理。完善预算编制管理机制和流程；控制代编预算规模，提高预算年初到位率；强化结余结转资金管理，把结余资金使用与部门预算编制结合起来，严格控制部门结余资金规模；建立完善预算编制与预算执行有机结合的机制。
（2）加强预算执行管理。在加强预算编制管理、做好预算执行工作的同时，建立健全预算支出责任制度，积极发挥预算单位的主动性和积极性；完善预算支出执行通报机制，加快转移支付的执行进度；改进超收收入使用办法；优化据实结算和以收定支项目的管理；加强国库资金调度管理。
（3）提高预算的完整性和透明度。完善公共财政预算，细化政府性基金预算，扩大国有资本经营预算试点范围，做好社会保险基金预算试编工作；深化财政预算公开，细化预算公开内容，积极创造条件推动基本建设支出、行政经费支出预算和执行情况对外公开；强化预算公开工作指导，建立完善预算公开责任制度。
（4）加强地方政府性债务管理。重点清理规范地方政府融资平台公司融资和担保承诺的行为，坚决制止以财政性收入等进行违规担保承诺的行为。
（5）做好基础管理和基层财政建设工作。完善政府收支分类科目体系；做好基础数据的收集整理工作；加强支出标准体系、项目库和财政管理信息化建设；合理界定和充实乡镇财政职能，积极发挥其就地监管的优势；充分调动基层预算单位加强财政管理的积极性和主动性。
实行财政科学化精细化管理，是我国理财观念、思路、制度和方式的一次重大突破，对于指导财政改革发展实践、促进财政事业健康发展、更好地发挥财政职能作用具有重大而深远的意义。新时期新形势下，要以财政管理科学化精细化理念为指导，加强和改善乡镇财政管理。
二、财政支出绩效管理
全面推进财政支出绩效评价是完善我国公共财政体系的重要措施。实施财政支出绩效评价对于完善公共财政支出体系将发挥积极的推动作用：以绩效目标为依据，预算编制更合理；预算执行以绩效目标为导向并对执行结果进行评价，财政资金使用更有效益；合理应用绩效评价结果，预算管理更科学，政府运行更有效率。
（一）财政支出绩效管理的含义
财政支出绩效管理是一种特殊的管理活动，它运用科学的评价方法对财政支出的全过程进行相关分析，并将考评结果融入整个预算编制中，从而使财政资金的分配和使用遵循经济、高效的原则，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。实行财政支出绩效管理最重要的就是建立财政支出绩效考评体系。
（二）财政支出绩效管理的主要指标体系
确定财政绩效评价的指标体系，这是财政绩效管理的核心和重点。财政绩效评价不仅涉及经济效益指标，而且涉及社会效益指标；不仅有全国性的总体指标，而且有区域和地方性的个体指标；不仅有项目、部门、单位的分类指标，而且有财政绩效整体的综合指标。因而，财政绩效评价指标体系比较复杂。
1.按照财政绩效评价主体分类
（1）项目绩效评价，通常是财政部门、项目实施单位及其主管部门对财政支出项目的效益进行评价。
（2）单位财政绩效评价，通常是财政部门和主管部门对所属二级和基层预算单位的财政效益评价。
（3）部门财政支出绩效评价，是各级人民代表大会、政府和财政部门，对使用财政经费的各政府部门的财政效益进行评价。
（4）综合绩效评价，通常是各级人民代表大会、政府监督机构、财政政策研究机构、中介机构等对本级财政的整体效益进行评价。
2.按照财政绩效的评价内容分类
（1）财政收入的绩效评价，主要是从财政收入的来源来确定评价指标，包括税收评价指标系统和费用收入评价指标系统，财政收入指标更多地要从收入来源对经济的影响这种相对关系的角度进行评价。
（2）财政支出绩效评价，主要包括财政支出项目、财政支出部门和单位。从我国现实情况看，目前按财政支出的功能评价财政支出绩效比较可行。当前财政支出功能主要包括农林水事务支出、教育支出、科技支出、文化体育与传媒支出、医疗卫生支出、社会保障和就业支出、城乡社区事务支出、一般公共服务支出、产业化支出、灾后恢复重建支出等。
（三）四川省财政支出绩效评价的主要内容
财政支出集中体现政府职能，支出绩效评价结果体现政府行政绩效，财政支出绩效问题已经成为政府自身建设的重大问题，成为公共财政建设的核心问题。财政支出绩效评价是现代财政管理的重要手段，体现了从过程管理向结果管理的转变，从合规性审核向效率性评价转变。为规范财政支出绩效评价工作，根据《预算法》等有关法律、法规，财政厅制定了《四川省财政支出绩效评价管理暂行办法》。
财政支出绩效评价是财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学合理的评价方法，按照统一的评价指标及评价标准，对财政支出行为过程及其效果进行客观、公正的综合评价和判断。
1.财政支出绩效评价的范围
纳入财政预算管理的财政性资金，包括预算内外资金、财政专项资金、土地基金、债务资金和上级政府对下级政府的转移支付资金所安排的财政支出。
2.财政支出绩效评价对象与主体
（1）评价对象：各预算部门（单位）财政支出的使用绩效。
（2）评价主体：财政部门、各主管部门（单位）以及项目实施单位。财政部门是绩效评价的主要组织者；部门负责组织实施本部门的绩效评价工作。
（3）绩效评价分类：项目支出绩效评价、部门（单位）支出绩效评价和综合绩效评价。项目支出绩效评价是绩效评价的重点。
3.绩效目标与绩效评价的内容
（1）绩效目标，是被评价对象使用财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果，根据不同情况由财政部门和部门（单位）分别或共同设定。部门在编制年度部门预算或制定所管理的专项资金分配方案时，应制定绩效目标，由财政部门审查后下达。绩效目标包括：①预期提供的公共产品和服务；②达到预期提供的公共产品和服务所必需的资源；③支出的预期效果，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；④衡量或评估每一项目活动的相关产出、服务水平和结果的考核指标。
（2）绩效评价的内容，包括：①绩效目标的完成情况；②财政资金使用情况、财务管理状况和资产配置、使用、处置及其收益管理情况；③为加强管理所制定的相关制度、采取的措施等；④根据实际情况确定需要评价的其他内容。
绩效评价一般以预算年度为周期，对跨年度的重大（重点）项目可根据项目或支出完成情况实施阶段性评价。
4.绩效评价方法
绩效评价方法是绩效评价的主要分析工具，一般采用：
（1）成本—效益分析法。成本—效益分析法是指将一定时期内的财政支出与效益进行对比分析以评价绩效目标实现程度。即通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方案，该方法适用于成本和收益都能准确计量的项目绩效评价，如公共工程项目等，但对于成本和收益都无法用货币计量的项目则无能为力，一般情况下，以社会效益为主的支出项目不宜采用此方法。
（2）比较法。比较法是指通过对绩效目标与实施效果、历史和当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。
（3）因素分析法。因素分析法是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标的实现程度。
（4）最低成本法，也称最低费用选择法。最低成本法是指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较，评价绩效目标的实现程度，在效益既定的条件下分析其成本费用的高低，以成本最低为原则来确定最终的支出项目。本方法适用于公共管理与服务、社会保障、文化、教育等领域支出的绩效评价。
（5）公众评判法。对无法直接用量化指标考评其效果的支出，通过专家评估、同行评议、公众问卷及抽样调查等方式，搜集各方面客观意见，评判支出绩效。本方法适合于对公共管理部门和财政投资兴建的公共设施进行评价，具有民主性、公开性的特点，但应用范围有限且有一定模糊性。
（6）综合指数法。在对各种经济效益指标指数计算的基础上，根据一定的权数计算出综合经济效益指数，据以评价支出绩效。该方法目前被我国多个部门采用，评价的准确度较高、较全面，但在指标选择、标准值确定及权数计算等方面较复杂，操作难度相对较大。
绩效评价由财政部门统一管理，财政部门、预算部门（单位）分级组织实施。
5.绩效评价指标和评价标准
（1）绩效评价指标是衡量绩效目标实现程度的考核工具。具体分为共性指标和个性指标：①共性指标是适用于所有部门的指标，主要包括绩效目标设置的合理性、项目资金管理和组织管理状况、项目完成情况、项目的社会效益和经济效益等衡量绩效目标完成程度的指标；②个性指标是针对部门和行业特点确定的适用于不同部门和行业的指标。
绩效评价指标由财政部门和预算部门（单位）分别或共同制定。
（2）绩效评价标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。绩效评价标准具体包括：①计划标准，是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准；②行业标准，是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准；③历史标准，是指参照同类指标的历史数据制定的评价标准；④其他标准。
