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第13章 财税体制改革(2)

其中,比较常见的包括矿产资源补偿费、探矿权及采矿权使用费、探矿权及采矿权价款、煤炭价格调节基金、铁路建设基金、水利建设基金、港口建设费、生态补偿基金、造林费、水土保持设施补偿费、水土流失防治费及各种协会会费等。除了税收以外,政府的收费已占到了煤炭企业净利润的43%。

李克强总理在主持召开的国务院常务工作会议上表示要“正税清费,减轻不合理的负担”。前文提到的“营改增”就是“减轻不合理负担”的一部分。从上海试点情况看,占企业总数近70%的8.8万户小规模纳税人由原来按5%税率缴纳营业税调整为目前按3%税率缴纳增值税,原本税负相对较重的小微企业成为此项改革最大的受益者。相信在未来一段时间,改革税收体制,减少不合理的杂费工作会次第展开。“营改增”将是破局的劈山斧。

培育地方主体税种,增强地方自主发展力量

2012年12月19日,李克强副总理在经济社会发展和改革调研工作座谈会上表示:“培育地方主体税种,增强地方自主发展力量。”这正是有的放矢。

20世纪80年代末90年代初,中央政府遇到了前所未有的财政问题,中央财政占GDP的比重下降到历史最低。在此背景下,1994年税收改革应时而生。税改之后,中央和地方分灶吃饭,同时进行了事权与财权的重新划分。按照分税制改革方案,中央将税收体制变为生产性的税收体制,通过征收增值税,将75%的增值税收归中央,而地方只能获得25%的收益。自此中央财政逐年好转,而地方财政则不断恶化。一句顺口溜是“中央财政喜气洋洋,省市财政勉勉强强,县级财政拆东墙补西墙,乡镇财政哭爹叫娘”,可见地方财政的严重困境。地方政府的财政收入少了,承担的义务却没少。2013年9月18日《经济观察报》刊载的专文,可谓沉重的注脚:

以8倍于中央的财力,承担15倍于前者的教育支出、21倍的社保就业支出以及近23倍的农林水利支出,这是两年前地方政府首脑们要面临的窘境。

…………

那么,中国一个省级政府要为多少项事权埋单?答案是1528项。《经济观察报》获得的一份省级政府功能类支出表显示,上述支出包含在外交、国防、公共安全、教科文、社保就业等25个大类里。其中,教育、社保就业、一般公共服务是大头,在2011年这三项均超过1万亿元。

…………

《中国统计年鉴》显示,2011年中央和地方财政主要支出项目中,地方政府支出最多的领域为教育、社保就业以及农林水,分别是中央支出的15.5倍、21.1倍和22.8倍。而当年中央和地方本级财政收入之比基本为1∶1,算上中央对地方的税收返还和转移支付后,两者之比为1∶8。

财权少而事权多,地方政府只能从其他地方找钱补窟窿了。一方面是前面提到的各家企业的杂费,另一方面就是饱受诟病的“土地财政”。

土地财政,是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出,属于预算外收入,又叫第二财政。一般的做法是地方政府把集体所有制的农业用地收归国有,然后以建设用地的形式转卖出去,中间差价收归财政。根据一些机构和专家的调研计算,这第二财政对地方的意义和第一财政的税收也不相上下了。据国务院发展研究中心的一份调研土地财政的报告显示,在一些地方,土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。

土地财政现在已经给中国社会造成了颇多问题。与税收收入不同,土地收入不通过地方人大审议,收入支出都不透明,地方政府容易滥用。为了获得土地收入,地方政府不得不出卖大量的农业用地,对我国18亿亩耕地的粮食保障红线构成了严重威胁。为了清整土地,全国各地都出现了地方政府“强拆”的恶性事件。为了保证土地能卖得出去,能卖个好价钱,地方政府往往刻意维持高房价。早在2010年《瞭望新闻周刊》就指出:

事实上,一些地方政府过分依赖土地收入的负面影响越来越明显。一方面,很多城市政府将尽量多卖地作为第一选择,带来了城市规模的无序扩张和土地的浪费。另一方面,为了获得高收入,政府希望将地价确定在一个高位上。这最后影响到了土地市场的正常运行,影响到房地产市场,助长了房价的飙升。

…………

而“获益于土地”的地方政府,也因此有了足够的“土地冲动”。虽经几番严查行动,依然存在建设用地总量增长太快、工业用地过度扩张、违法违规用地、滥占耕地等屡禁不止的问题。

“培育地方主体税种,增强地方自主发展力量”无疑是这些问题的正解。只有地方政府有了长期稳定的财政收入来源,财权与事权相匹配,地方政府才能脱离对土地财政的依赖。目前在重庆和上海试点的房产税正是培育地方税种的努力之一。

房产税以房屋为征税对象,是按房价或出租租金收入征收的一种税,又称房屋税,也就是说只要一个人在某地拥有房产,他就需要缴税。2011年年初,上海和重庆开始作为试点城市征收房产税。2013年9月,国务院办公厅发布《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》,明确提出,“扩大个人住房房产税改革试点范围”为今年的经济体制改革重点内容之一。虽然很多专家都认为房产税规模过小,无法成为地方政府的主要税种,但这至少是一个有益的尝试。

除了房产税,部分学者也提出,改革资源税使其成为地方税的主要税种。资源税对经济欠发达但资源丰富的地方有着重要意义。目前地方可以享有或可以分享的税种基本都是与当地的经济状况相关的,比如地方可以分享25%的增值税,这使部分经济欠发达的地区在稳定政府财政收入上非常困难。资源税则可以利用当地资源丰富的优势增加收入。

“营改增”之后,还会改革什么?

深化税收制度改革,完善地方税体系,逐步提高直接税比重。(2013年11月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》)

除了李克强总理目前提出来的这些内容,我们国家的财税体系还有什么地方要改革呢?很重要的一条就是我国税收的结构。我国税收中商品税占绝大部分,而发达国家多是以所得税为主体,中等收入国家则是商品税和所得税并重。

税收从大的分类上来说,可以分为商品税和所得税。商品税,是对商品流转额和非商品流转额课征的税种的统称,也称流转税,如增值税;所得税,是以课税对象的收入为征收基础的税收,如个人所得税、企业所得税。从世界经济发展的历史和现状来看,低收入国家一般实行以商品税为主体的税制结构,中等收入国家则实行以商品税和所得税为双主体的税制结构,而绝大多数经济发达国家实行的是以所得税为主体的税制结构。

新中国成立以来,我国一直以商品税为主,虽然1994年税收体制改革提出,要把我国的税制结构转变为以商品税和所得税为双主体的税制结构,但直到现在,我国每年的税收中,仍然以商品税为主,所得税占税收比重不足20%,个人所得税仅占6%—7%。

以商品税为主有其特别的优势。一方面是征税更有效率,当居民消费商品时就自然而然缴税了,居民逃税的意愿和能力都很低;另一方面,在整个国家经济不发达,个人和企业的收入都比较低的情况下,商品税比所得税更能保证国家的财政收入。但是随着经济的发展,当我们国家逐渐变成中等收入国家时,商品税就显得有些过时了。

商品税比收入税更不利于国家的贫富均衡。20世纪80年代以前,中国人的收入还很平均,也很低,绝大多数人拿到钱后就会消费掉,储蓄占比很少,更没有其他投资方式。这样的情况下,商品税是很公平的,每个人承担的税负都差不多。然而,随着中国人收入的提高,贫富差距扩大,商品税就变得不公平了。正如前面举的例子,由于富人消费占收入的比例远小于穷人消费占收入的比例,在同样的消费税率面前,富人实际上承担的税收负担远比穷人小。

商品税也不利于价格发挥市场经济信号灯的作用。在市场经济中,价格发挥着信号灯的作用,稀缺的产品价格高,高价格吸引更多的人生产该种商品,该商品的价格因供给充足下跌。征收商品税时,不同的商品税率会扭曲价格信号,促使市场从生产稀缺的产品变为生产税率低的产品。

在中高等收入的条件下,商品税还有一些问题,所以通常各个国家都会随着收入的提高逐渐从商品税转为所得税。相信在未来一段时间里,商品税向所得税转变的改革也会逐渐展开。

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