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第29章 防治腐败(2)

1995年5月至2009年4月间,许迈永利用担任萧山市副市长,杭州市西湖区代区长、区长、区委书记,杭州市副市长等职务上的便利,为有关单位和个人在取得土地使用权、享受税收优惠政策、受让项目股权、承建工程、结算工程款、解决亲属就业等事项上谋取利益,收受、索取他人财物共计折合人民币1.45亿余元。(2011年6月23日,中新社)

大概没人怀疑中国政府对房地产行业的影响力,从拿地块到拆迁,再到建筑以及最后验收,政府都有很大的话语权。在我们国家,城市土地属国家所有,农村土地属集体所有。房地产企业想拿城市的地块需要向政府购买,想拿农村的土地则需要通过政府先把农村土地变为城市土地;拿完地以后往往涉及把原住民搬迁出去,由房地产公司一户一户和居民谈判的话成本过高,所以往往是由当地政府出面谈判;建筑过程中的房产质量要由政府质监部门检查;盖完房子由政府质监部门验收然后才可以向外出售。中国很少有行业像房地产行业这样被政府干预得如此彻底,同样也很少有行业能牵扯出如此之多的腐败。

看看中国的各个经济领域,我们可以发现,政府干预少的领域,腐败问题就少,经济干预多的地方,腐败问题就多。像家电、摩托车、日用小商品等领域,很少出现腐败问题,而像石油和房地产这些政府干预严重的地方,腐败就频繁得多了,而且大案、要案频发。

未来改革的支点:减少经济干预

既然腐败是权力干预市场的必然结果,那么想减少腐败,符合逻辑的选择就是两个:一个是取消市场,回到完全的计划经济状态去;另一个就是减少权力对市场的干预,让权力归权力,市场归市场。中国乃至全世界的计划经济历史都表明,第一个选项是走不通的,第二个选项是必然的选择。

李克强总理在2013年3月26日国务院第一次廉政工作会议上说:“在不断完善市场经济的过程中,防治腐败的利器之一是深化改革。特别是推进公共资源交易的市场化。同时以完善的市场规则和严格的法律制度来约束和规范权力运行和政治行为。”

这段话表明了李克强总理对继续改革的决心。总理是这样说的,也是这样做的。2013年5月15日,国务院发布了《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》,取消和下放了117项行政审批项目,其中国家发改委取消和下放了25项投资审批项目。时隔不久,2013年6月28日,国家发改委发布新闻,取消和下放了26项行政审批项目,其中,取消行政审批项目14项,下放行政审批项目12项。各省政府也相继跟进。8月份湖南省发改委下发了《关于进一步简化办事程序、规范审批行为的通知》,坚决贯彻中央的意见建议,下放了15项审批权限。8月12日,山东省政府发布新闻,决定取消行政审批事项63项,下放行政审批56项。其他各部门也都有精简审批事项的决定。2013年9月15日《新疆日报》报道:

记者张晓艳从兵团新闻办获悉:新疆生产建设兵团行政审批制度改革工作正在积极推进中。

据介绍,兵团开展行政审批制度改革工作从2012年5月启动,兵团党委、兵团高度重视,成立了兵团行政审批制度改革工作领导小组,6月印发了《关于兵团推进行政审批制度改革工作实施方案》,在兵团发改委、建设局、农业局三个部门进行试点。当年对兵团机关行政审批事项进行了认真清理、规范和调整,最终取消95项,保留315项。

2013年,为进一步提高行政效能效率,深化行政审批制度改革,促进行政职能转变,5月,成立了兵团行政审批制度改革和公共资源交易市场建设工作领导小组和办公室。6月,制定印发了《关于进一步做好兵团行政审批事项清理工作的实施方案》,要求兵团本级行政审批事项清理工作要在去年清理减少的基础上,再清减25%。师、团两级行政审批事项,清减比例要高于兵团本级。对各部门清理后的行政审批事项按照合理、合法、高效的原则进行了集中审核,经领导小组会议审定,决定取消和调整一批行政审批项目等事项。其中取消44项、下放30项、合并15项、保留243项(含新增18项),取消、合并、下放比例达28.3%。目前,师、团两级正在对本级行政审批事项进行清理。

无论是中央还是地方,在全面深化改革的道路上仍然必须继续改革行政审批、减少审批数量。在这个过程中,还是存在比较多的问题。中国对微观经济干预最多的部门就是发改委,所以本次政府减少干预微观经济的行动中,发改委的影子最为常见。发改委大概是中国在经济领域最有权力的部门了,大到国家宏观经济调控政策,小到绿豆大蒜的价格,都在发改委的管辖范围。有一个故事很能体现发改委的权力:有一次要编制交通体系的规划,结果发现交通部编不了,因为作为交通体系最重要一部分的铁路不在交通部里,另有铁道部。结果这个规划还是由发改委编制的。相信未来一段时间里,发改委仍然是进一步改革的主要领域,投资立项、企业债以及物价管理等多个领域,发改委都有进一步下放权力取消审批的空间。而十八届三中全会决定成立具有改革战略制高点和顶层设计意义的“全面深化改革领导小组”,是否意味着“发改委体制”的终结?

三大助攻:预算公开、财产公开、决策透明

显然,只依靠下放权力、放弃政府经济干预来对抗腐败是远远不够的。一方面,现代社会里,政府不可能让市场完全放任自流,毕竟自由市场经济有它的缺陷,现代的西方政府也都建立起了调控经济的机制;另一方面,不仅是政府干预经济的过程中会产生腐败,其他的领域,比如公款经费和项目建设,也是腐败的多发区。所以,相信除了减少政府对微观经济的干预,其他一些在很多国家和地方行之有效的反腐手段也会逐渐纳入总理的视野。

首先,实行财政预算公开。财政预算牵涉到每一个人的利益,税收涉及纳税人的收入,支出涉及所有人的福利。中国政府已经在财政预算公开方面迈出了不小的步伐,比如说所有行政部门“三公”经费公开,但是和西方国家的财政公开程度相比就差得很远了。在西方国家,财政预算是国会争论最为激烈的领域。我们经常听到美国国会关于财政预算的分歧,什么国会不同意增税,国会不同意减税,国会不同意发行国债,国会不同意停止发行国债,国会不同意救助某些行业,国会不同意不救助某些行业,等等。相反,我们却很少听到与自身密切相关的国内财政预算的消息。我们国家很多政府支出,比如4万亿刺激计划,很少听到有人大代表质疑。美国政府的财政预算书有数公斤重,而且所有人都可以在网站上查阅,而我们国家的财政预算只有薄薄的几十页,而且很多还是不对外公开的。在这方面我们国家还有很大的进步空间。一段时间以来,部分省份提出要在2015年以前,县级以上政府的财政都公开,这是积极的信号。

其次,推行官员财产公开。官员财产公开是很多国家和地区的通行做法。以美国为例,美国的财产申报制度始于1978年颁布的《政府官员行为道德法》。根据这项法律,包括总统、副总统、国会议员、联邦法官以及行政、立法和司法三大机构的工作人员,必须在任职前报告自己的财产状况,上任后还须按月申报。同时,财产申报不只限于申报者本人,还须包括其配偶和抚养子女的有关情况。除在国家安全部门工作或其他不宜暴露身份的官员外,各受理申报的机关均须将财产申报资料公开,供大众查阅复印,以便接受社会监督。这种制度1987年在国内首次被提出,之后遭遇了重重阻力,到如今已经过去了20多年,仍然没有实施的迹象。然而,这项制度是历史的大趋势,从长远看,我国也会实行政府领导人财产公开制度,相信这也会在李克强总理的反腐策略之内。俄罗斯总理梅德韦杰夫访问我国的时候被问起他要不要公开财产,他回答说:“和其他国家领导人一样,我必须申报,我近几年来都在申报,我当总统的时候也申报过,现在当总理也在申报。所以大家知道总统总理有什么样的收入,有哪些财产,我家属有哪些财产,我觉得这个做法很正常,全世界都这么做,没有什么特别的。”

最后,建立政府决策透明机制。“阳光是最好的防腐剂。”西方国家政府的每一项决策都要完整地保留原始记录,然后对公众公开,国会的辩论也要详细记录,选民可以随时查阅。中国很多腐败都源于政府的决策机制不透明,很多决策做得莫名其妙,即使留下记录,公众也不能查询。

其中,一把手腐败是万腐之首;防止一把手腐败是重中之重。据《南方周末》对十八大以来83名厅级以上官员腐败样本调查,发现32人是所在部门一把手。十八届三中全会提出,“坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”。中央的这一决定从更高层面明确了决策公开透明的重大意义,既是科学决策的内在要求,也有助于从深层次上反腐。2013年12月4日,中共中央纪律检查委员会和监察部官网刊登《三中全会〈决定〉解读之五:如何加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督》专文,直指一把手权力配置,具有风向标意义。

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