就当时的中国而言，当时放弃海关控制权和关税自主权，除了国运衰弱的原因之外，最主要原因是由于中国对当时的国际贸易规则并不熟悉。早在1842年中英签订《南京条约》之时，清政府就表示同意对进口商品征收5%的进口关税，由此便开启了一个国家根据条约规定来征收关税的先河。就这样，中国关税自主权被让了出去，随后的最惠国条约及其他不平等条约更使这一待遇惠及其他国家。
由于清政府对外国商行并不熟悉，便委托英国领事李泰国创建中国海关，对国外商品收取进口关税。清政府本打算派一名中国人创办，但户部侍郎文祥以“中国人有中饱私囊”的理由否决了。李泰国虽然为清政府成立了海关，但真正使这一机构声名鹊起的却是其继任者——1863年到任的赫德。赫德创制了中国近代真正意义上的海关，并在从晚清到1949年前的数十年时间里，一直发挥着非常重要的作用，即便在日本侵华期间也不例外。
在赫德的主持下，中国海关成为当时国际社会公认的廉洁、高效的机构，并成为了从晚清到民国政府可以获得西方贷款的保障机关。
伴随着1895年甲午战争后签订的《马关条约》和《辛丑条约》，为了偿还巨额的战争赔款，清政府不得不以海关全部税收作为抵押向外国进行借款。这一做法使中国海关参与到国内的货币体系，并使得海关总税务司在中国国内事务中获得了较大的发言权。
在清政府垮台之后，为了保证能继续偿还外国战争赔款和贷款以维护中国的国际声誉，北洋政府授权时任总税务司的安格继续掌管中国海关。在1911～1928年的18年间，除去必要的海关运营费用外，中国的海关全部关税都交给了在上海的一个代表外国债权人在华利益的国际银行业委员会。在支付各项赔款之前，关税被托管给英国的汇丰银行。只有在缴纳赔款和贷款等费用后的剩余部分，总税务司才会交还给北洋政府。
但是巨额的庚子赔款，海关收入难以应付。民国政府不得不动用一部分常关税。这便让由英国人担任的海关总税务司获得了更多的权力和独立性。虽然在海关中有许多中方雇员，但直到1927年，海关副税务司的位置还没有一个中国人担任。
1926年北伐战争期间，国民政府宣布关税自主，为了接收和管理海关事务，在财政部下设立关务署。1927年北伐成功后，蒋介石在南京建立了国民政府。当时，尽管国民政府控制了全国大部分的省份，但海关关余（关税自1842年起，陆续作为各种外债、赔款的担保，每年关税收入，在尽先归还外债、赔款及支付海关经费后，所余之款由中国政府收用，称“关余”。）仍控制在北洋政府的海关总税务司手中。
在当时的关务署署长张福运的建议和运作之下，对海关进行改革，如中外职员在权利和义务上平等，停止招录外籍人员，中外员工同工同酬，派遣中方职员出国深造，废除总税务司对海关关余的绝对处置权；关税不再存进汇丰银行，而是置于国民政府的中央银行，政府可充分利用这部分资金；重新修订关税等措施，民国政府最终将海关纳入到管理体系。改革的直接效果就是使中国的海关关税和对外贸易获得了突飞猛进的增长。
在南京政府成功地取得了对海关的控制权后，张福运便开始酝酿关税自主的谈判。他首先提出海关税则及进口关税制度制定的问题，并决定对关税税率进行调整。随后，他开始就中国关税税率问题与各国进行谈判，并最终达成了一致。
1928年7月，南京政府率先与美国签订《中美关税条约》，其后又同荷兰、英国、瑞典、西班牙等十国签订了《友好通商条约》或《关税条约》。到1930年，日本也同意签订《中日关税条约》。新税则规定了不超过12.5%的新关税税率。新关税实行后，所有的关税均由海关征收。从1933年开始，南京政府正式收回了关税自主权，曾经是独立王国的海关自此成为了南京政府财政部的下属机构。
拥有关税自主权的南京政府，以后又几次调整税率，所获得的关税收入在国民建设和以后的抗战中，发挥了巨大的作用。可以说，南京政府收回海关控制权和关税自主权，是为中华民族的经济独立和金融主权做出的一大贡献。
在此后的一段时间里，国民政府又实施了废两改元和法币政策，同时还将盐政收归中央。这一系列财政金融政策的实施，为官营企业的发展奠定了有利的政策基础和投资环境，为中国企业的发展提供了必要的条件，从而推动了中国企业的进一步发展。
官营企业“以小搏大”的妙招
随着南京国民政府实力的不断强化，这一时期的官营企业开始得到进一步的发展。南京国民政府还为公私企业的全面发展制定了一系列经济法规，在交通部所颁布的各项法规之中，大多是关于国有企业管理和营业的法规，其他经济管理部委所颁布的经济法规则体现了各种经济政策。此外，1933年实业部提出的“四年实业计划”，以及1935年蒋介石在发起经济建设运动中提出的经济建设纲要，反映出国民政府对于官营企业发展的重视。
在这一时期，南京国民政府所采取的经济政策，基本上是一种发展官营统制经济的政策。国民政府日益重视发展国家资本主义经济形式，从而逐步确立国家资本在国民经济之中的主导地位，与此同时，南京国民政府还明确规定了以国家资本为主体和由国家经营的产业形式，并开始逐歩付诸实施。
在这个步骤之中，兼并和控制大的私营企业应该是蒋介石政府的题中之义，国民政府希望通过逐步建立和强化国家企业对财经系统的控制，从而有效地形成对政府财政收支和国营企业的监控，以及通过金融货币制度的改革加强对以私营企业为主的整个经济命脉的控制。此外，通过推行国家计划指导下发展经济的经济政策，除了要进行国营经济的建设计划之外，对于重要的民营经济国民政府也希望能够将其纳入到国家计划经济的轨道上来。国民政府通过制定各种监管制度、设立各种管理机构等方式来逐步加强对民营经济的监管和控制，从而进一步实现官营经济对私营经济的兼并和发展。
当然南京国民政府的这种推动官营经济的统制政策在逐步强化，随着规模的不断发展壮大，并且通过进一步兼并和扩张，官营企业实现了以小搏大的战略目标。
随着经济委员会、国防设计委员会、建设委员会、资源委员会等具有较强统制功能的机构相继强化和成立，南京国民政府实行统制经济的意向和措施逐渐强化。实业部的四年计划、资源委员会的三年计划、国民党中央的五年计划接连出台，从而以政府计划的形式推动了国营企业的大发展。在金融和货币领域，国民政府利用官营经济来进一步兼并和扩张国家实力，1935年通过强行增发官股的方式，南京国民政府把中国、交通等银行纳入官僚资本的体系。初步建立了垄断全国经济的两大系统——四行两局（中央、中国、交通、农业四银行和中央信托局、邮政储金汇业局）的金融系统和以资源委员会为主的工业系统。此时，官办银行达到1971个，占总数的77%。1936年，四行的实收资本占全国银行的42%，资产占59%，发行兑换券占78%，纯收益占到了44%。1935年底，官营工业在中国工业资本中的比重占10%。虽然在此之后，南京国民政府也曾经采取了一些提倡和鼓励发展私人资本的政策措施，但是其主导方向仍是建立和发展官营统制经济，通过官营企业来逐步兼并控制私营企业，实现官营经济的大发展。这一现象在随后的发展中越来越明显，这也为抗日战争爆发之后统制经济全面控制国家资本打下了基础。
随着南京国民政府官营经济统制政策的不断强化，抗日战争的不断临近以及民族危机的不断加剧，民族私营企业的发展步履维艰，并开始出现大量的倒闭和破产。官营企业利用有利时机，通过极为低廉的价格实现了对这些私营企业的收购和兼并，从而进一步巩固了官营经济的发展地位。这不仅使政府实行的经济统制政策得以发挥，而且使民间资本对经济统制的认识也发生了根本性的变化。有不少知识界人士认为，要抵抗日本的侵略，就必须发展官营经济，以增强国家的综合国力，这样的呼声，为官营企业进一步控制民营经济提供了一个有利的条件。官营经济迎来了快速发展的黄金十年。
随着官营经济的不断发展壮大，国民政府建立了较为齐全的工业门类，从而使得国家的经济实力进一步增强，这也为抗日战争全面爆发时的物资供应提供了必要的保障，官营经济的发展为抗战做出了不可磨灭的贡献。
唯一的异数：卢作孚和他的民生船行
卢作孚祖籍重庆市合川，是民国时期中国著名的爱国实业家、教育家和社会活动家。他是民生船运公司的主要创始人、中国航运业的先驱者，他的创业史充满了曲折和艰辛。
卢作孚自幼好学，聪明过人。但因家境过于贫寒，小学毕业便不得不辍学在家。此后，他凭借自己的聪颖才智自学成材。卢作孚在数学方面见解独到，曾开馆办补习学校，专门讲授中学数学课程。在教书的过程中卢作孚还从事数学书籍的编写工作，先后编著了《卢思数学全解》、《三角》、《几何学等最新讲义》等中学生数学读本，其所著的《应用数题新解》一书，当时还由重庆中西书局进行了出版发行。
1924年，卢作孚放弃自己的补习班，来到成都创办了民众通俗教育馆，并担任馆长，他在少城公园里面建立了各种陈列馆、图书馆和博物馆等文化娱乐场所，还将成都各行各业的工程技术人才和文学艺术专家集中于此，充分发挥了他们的才学和能力。但是在经历了一时的强劲发展之后，教育馆开始走下坡路。面对着文化产业中的种种不顺，卢作孚的心里产生了“实业救国”的念头，在他看来，要想发展实业，必须以交通运输业作为“各业之母”。于是，1925年秋，卢作孚弃学从商，再一次回到了自己的故乡合川，创办了民生实业公司。卢作孚的设想是以办轮船航运业为基础，同时从事其他实业，并将实业和教育有机结合，从而促进社会的发展改革，进而实现中华的振兴。
对于白手起家从事航运业的卢作孚来说，起初的筹资是极为困难的。但是通过他的不懈努力，他最终在朋友们的支持之下筹得了8000元资本。卢作孚亲自到上海订购了一艘载重70.6吨的浅水铁壳小船，他驾驶着这艘船于1926年秋回到重庆，并取名为“民生”，通过这次试航卢作孚开辟了嘉陵江渝——合航线。
除了进行岸上的客运事务之外，卢作孚还竭尽全力改善民生公司的经营管理，他亲自上船接待旅客，并最早提出了“一切为了顾客”的服务宣言。由于全公司自经理至水手都兼职服务工作，并且接待热情，服务周到，很快便成为嘉陵江上的新锐，得到了沿江乘客们的一致好评，因此开业第一年便生意盈门，卢作孚也收获了他人生的第一桶金：嘉陵江航线使他获利20000余元。
在有了良好开局的同时，民生公司开始加速发展，到1929年又新订制了“民望”、“民用”两艘轮船，使得民生公司的航运总吨位达到了230吨，航线也从嘉陵江渝——合线扩大到长江渝——涪、渝——沪线。也就是在这一年，卢作孚被刘湘任命为川江航务管理处处长，开始进入仕途。
就在民生公司事业的上升期，以日本的信和、太古、日清以及美国的捷江等轮船公司为首的外国船只凭借着自身强大的经济实力，对水脚进行了大幅度的降价，企图以低价策略挤垮中国的轮船航运公司，独霸川江航道。一时间川江航道上的竞争风起云涌，华资轮船公司面临着破产倒闭的危险境地。面对这样严峻的形势，卢作孚挺身而出，他明令所有进出重庆港的中外轮船，都必须在川江航务管理处进行结关。此举迫使日清公司开始接受中国海关的例行检查，从而开创了外国船只接受中国地方政府检查的先河，同时他还废除了甲级船员必须用外国人的陈规，提出外轮冲翻中国木船必须赔偿损失，和“中国人不搭外国船，不装外国货”的口号等等，他的这些举措打击了外国轮船公司的嚣张气焰，维护了中华民族的尊严，从而得到广大人民群众的热烈响应。
在此期间，四川军阀刘湘、刘文辉等也将自己的船只以高价收买入股的方式，加入民生公司，从而使得卢作孚的民生公司的轮船数量达到了28艘。到1935年，利用美国捷江公司与英国轮船公司竞争中破产的有利时机，民生公司收购美国捷江公司的11只大轮船。在此期间日清公司也由盈转亏，太古、信和等公司发现处境不利，便悄悄退出了川江航运的竞争。由此一来民生公司得到了迅速发展，拥有轮船42艘、吨位达到了16884吨、职工增加到了2836人、持有股本120万元、净资产为730万元，成为川江航运业务之中名副其实的龙头老大。
作为唯一的“异数”，卢作孚和他的民生公司凭借着满腔的热血和爱国热情，为中国的内河航运作出了卓越的贡献，为中国的航运业的发展奠定了基础，这种精神值得中华民族的每一位后人去学习和实践。
第三节 内外交困，国民政府民营企业大收编
