萧何画像萧何（？-前193）不仅是协助汉高祖刘邦开国的功臣，还是安定汉初政局的良相。称赞他一身而系天下安危，并不为过。在错综复杂的政治格局之中，他所表现出的大智慧、大才干，赢得了后世的尊重和敬仰，自然也在情理之中。汉代历史学家司马迁在《史记·萧相国世家》的结篇处，对萧何有以下评论：“萧相国何于秦时为刀笔吏，录录未有奇节。及汉兴，依日月之末光，何谨守管龠，因民之疾秦法，顺流与之更始。淮阴、黥布等皆以诛灭，而何之勋烂焉。位冠群臣，声施后世，与闳夭、散宜生等争烈矣。”司马迁对萧何的评价，虽然有“位冠群臣，声施后世”的好评，但是实际上仍然有所讥贬。司马迁的“微言大义”却不被后人所认可。南宋时期的学者叶适就为萧何打抱不平：“萧何虽不逮古人，然汉非何不兴也。（司马）迁既不能品第其人，而始但轻之为刀笔吏……迁殊不能辨，而后世因之，使人废卷叹息而已。”（《习学记言序目》卷十九《史记一》）萧何被推崇为中国古代的良相楷模，决非虚誉。
一、丰沛故交汉王首相
萧何与汉高祖刘邦的关系非常特殊。他们都是沛县人，而且私交甚好。萧何以精通律法却不周纳害人而成为沛县主吏掾，比起做亭长的刘邦地位要高。萧何经常给刘邦以帮助。刘邦以小吏身份服役咸阳时，有交谊的官吏们都送钱三百，萧何却送了五百。此事令刘邦终生难忘。两人关系密切，可以从一件事上看得出来。刘邦与未来的岳父吕公第一次见面，是在沛县县令为吕公举办的接风宴上。当时萧何受委托招待客人，在向吕公介绍刘邦时，他这样说：“刘季固多大言，少成事。”这种调侃式的语言，只能出自于好朋友之间。
后来，刘邦回到沛县起兵反秦之时，萧何与曹参实为其左右手。
萧何政治家的风采，第一次表现出来，是在乱兵之中抢救和保护了秦代的律令和档案文书。刘邦率军进入秦都咸阳时，其他将领们都争先控制府库，分抢藏于其中的金帛财物，唯独萧何却独具慧眼，首先进入秦丞相、御史大夫府中把律令文书收藏起来。由此掌握了宝贵的档案资料。刘邦之所以详尽地知晓争夺天下的形胜之地，以及各地的户口多少、百姓疾苦等情况，就是因为萧何从所得到秦朝的律令文书中为他提供了依据。并且，萧何因此而掌握了秦朝的立法状况，为开国之后，借鉴秦律，建立和完善汉朝的法律体系，奠定了基础。
在鸿门宴之后，由于项羽刻意压抑刘邦，改变楚怀王的约定，封刘邦为汉王，以巴蜀汉中为封地，迫使刘邦一度准备领兵进攻项羽。以当时双方的势力对比而言，如果没有奇迹出现，恐怕刘邦难逃全军覆灭的厄运。在刘邦出于激愤而失却理智思考的关键时刻，萧何表现出了深思熟虑的政治家风范。萧何进谏说：“虽然称王于汉中有诸多不尽如人意的地方，不仍然胜于死亡吗？”刘邦说：“为何说到死亡呢？”萧何说：“现在军队兵力不如项羽，百战百败，怎么会不自取灭亡？《周书》说‘天予不取，反受其咎’。俗语说‘天汉’，此名甚好。能够屈服于一人之下，而最终能得意于万乘大国，是商汤、周武王的事业。我希望大王您称王于汉中，善待百姓，招徕贤能人才，发挥巴蜀之地的优势，将来规复三秦之地，就可图谋天下。”刘邦这才心平气和地接受项羽的分封。刘邦受封为汉王，即任命萧何为丞相。
如果说，萧何在进入关中之初，就抢先保存了秦朝的档案文献，是为刘邦未来的帝王之业，所建立的第一件大功，那么，劝谏刘邦在形势不利的条件之下忍辱退让，以求得未来的东山再起，就是萧何的第二件大功。
萧何极力向刘邦推荐军事天才韩信，促成了刘邦拜韩信为大将军，最终成为战胜项羽的决定性因素。则是萧何为刘邦所建立的第三件大功。详见“兵家智圣蒙冤元戎——韩信”一节所述。
萧何为刘邦所建立的第四件大功，是在楚汉之争中，先后为刘邦经营巴蜀和关中，替刘邦建立了牢固的后方基地，保证了军需物资和补充兵员源源不断地输送到楚汉之争的正面战场上，使得刘邦在多次挫败之后，都能够重新振作起来。对此，《史记·萧相国世家》有一段概括性极强的文字，照录如下：
汉王引兵东定三秦，何以丞相留收巴蜀，填抚谕告，使给军食。汉二年，汉王与诸侯击楚，何守关中，侍太子，治栎阳。为法令约束，立宗庙社稷宫室县邑，辄奏上，可，许以从事；即不及奏上，辄以便宜施行，上来以闻。关中事计户口转漕给军。汉王数失军遁去，何常兴关中卒，辄补缺。上以此专属任何关中事。
萧何实际上全面经营着刘邦的后方和根据地。为了适应战时形势瞬息万变的需要，刘邦赋予了萧何不必奏请就可以便宜从事的特殊权力。在刘邦陷入正面战场的对峙之时，萧何是关中根本之地的实际统治者。好在，萧何没有辜负这样特殊的信任，没有利用这种特殊的权力为自己谋求利益，而是全心全意地服务于刘邦的兴汉大业。如果没有萧何提供的后勤保障，刘邦根本不可能屡败屡兴。大规模的战争，持续时间稍长，所较量的就不仅仅是战场上的攻防能力，而且包含了后勤保障能力的比拼。古人把这种关系形象地表述为“兵马未动，粮草先行”。萧何的功劳，由此可以不言而喻。
因此，萧何虽无攻城野战之功，但他对楚亡汉兴所起的作用，汉高祖刘邦心中是很清楚的。天下初定，刘邦与群臣有“南宫论功”的一段历史佳话。刘邦称赞萧何“镇国家，抚百姓，给馈饷，不绝粮道，吾不如萧何”，完全出自真诚，也是完全符合历史真实的。
二、论功定位两居首
汉家开国之后，在朝廷论功封赏之时，面对着群臣争功的复杂局势，汉高祖刘邦认定萧何的功劳第一，封他为侯，食邑八千户。这是当时所封侯国中户口最多的。
一批武将不服，向皇帝发出质疑说：“我们在战场上身披铠甲、手执兵器，多者曾经历一百余次战斗，少者也有数十次，攻城夺地，功劳大小各有不同。而今萧何没有征战之功，仅以操持文书、出谋划策之功，现在论功反而居于我们之上，为什么呢？”刘邦毫不客气地挫辱这些恃功争赏的武将，他用打猎为喻，说：“诸位知道打猎吗？”武将们回答说：“知道。”刘邦又问：“诸位知道猎狗吗？”武将们回答说：“知道。”刘邦说：“打猎，追逐捕杀野兽的是狗，而放开猎狗、指出猎物藏身之处的却是人。如今各位仅能奔跑捕得野兽，是有功之狗；至于萧何，他的功劳在于下达指令，是有功之人。况且诸位仅是一个人追随我，多的也仅有三二人；萧何全族数十人都跟随我，功劳不可忘记啊！”听了这番“功狗”、“功人”的妙论，武将们以后都不敢再说此事了。
列侯论功受封完毕，在议定朝班的排列位次时，不服萧何的武将们再次发难，他们共推战功显赫，而且与萧何有矛盾的曹参应该位居朝班之首：“平阳侯曹参身受七十余处创伤，攻城略地，功劳最多，应当第一。”武将们合力推曹的做法，显然是为了借以抑制萧何。刘邦前不久在封赏时，迫使武将们屈从了自己的意旨，“抬举”了萧何，在排列朝班位次时感觉不宜再驳斥他们的意见，然而心中仍希望萧何居于第一。幸好有善于揣摩君主心意的鄂千秋，挺身而出代为立言：“群臣所说都不对。曹参虽然有野战夺地的功劳，只不过是一时之事。皇上与项羽相持五年，常有损兵折将之时，甚至几次脱身逃生，形势何等危急。幸得有萧何坐镇关中，屡次输送兵员补充兵力。其中，未等皇上下令征召，萧何就组建了数万人的后援军队，恰逢陛下在困绝危急的关键时刻到来，这样的事情就有多次。汉军与楚军相持荥阳数年，军中没有现粮，又是萧何从关中转运粮草，供给不断。陛下虽然多次失去山东土地，萧何常保全关中之地以待陛下，这是万世不朽的功勋啊。即便是没有曹参之类的战将上百人，对大汉而言有何损伤？为何要将一时之功凌驾于万世功劳之上呢！萧何理应为第一，曹参第二。”汉未央宫遗址刘邦自然大喜，乘势拍板定案，让萧何朝班位次第一，并且恩赐特许他“带剑履上殿，入朝不趋”，即可以带剑穿鞋上殿，入朝时可以缓步慢行。萧何位居群臣之上的特殊地位和荣宠，由此再度得以彰显。刘邦还将萧何父母兄弟十余人都加以封赏，赐给食邑。又加封萧何二千户。刘邦还特意解释：“这是因为我服役去咸阳时唯独萧何所送的钱比他人多二百的缘故。”
萧何是汉初荣宠无二的朝廷重臣，至少从表面上看来，是没有疑义的。
当然，萧何在帮助刘邦稳定汉初局势方面，一直是尽心尽力的。而且，在有的方面，他所表现出的政治远见，甚至超过了刘邦本人。
汉高帝八年（前199），刘邦率兵平定韩王信的余部，离开了关中。萧何按照惯例，总管关中事务。在萧何的直接主持之下，一座规模宏大的未央宫建成了。这座拔地而起的宫殿区，包括有东阙、北阙、前殿、武库、太仓等建筑物。刘邦归来，见到“宫阙壮甚”，却对萧何发怒了：“天下匈匈苦战数岁，成败未可知，是何治宫室过度也？”刘邦此怒，有珍惜民力的因素，自有其可敬之处。但是，萧何的见解，却更有政治家的远见在内：“天下方未定，故可因遂就宫室。且夫天子以四海为家，非壮丽无以重威，且无令后世有以加也。”（《史记·萧相国世家》）刘邦听后也就心领神会了。
萧何还接受刘邦的委托，主持编订了汉律。汉律是在继承秦律的基础之上，有所损益而成。据史书记载：刘邦从初入关中开始，就在批判秦朝法律之酷苛，还留下了“除秦苛法、约法三章”的一段美谈（实际上是争取民心的“宣传战”）。到萧何编订汉律之时，也应该删除秦律中部分过于酷苛的立法条文。遗憾的是，经过两千年的岁月冲刷，萧何主持编订的汉律，没有完整地保留下来。幸运的是，1983年底至1984年初，在湖北江陵张家山247号汉墓出土了大量竹简。其中就有《二年律令》、《奏谳书》等珍贵的汉初法制史料。生活在今天的学者，可以借此接触汉初立法的一部分。经过学者的研读，得出的一个基本判断是：在立法方面，说“汉承秦制”是没有问题的。其实，阅读传世史书的片断记载，也可以得出类似的结论——秦朝的立法（包括酷苛部分在内）基本上被汉初立法所继承。汉初君臣对秦朝酷法的批判，当然有其积极意义。从惠帝到文景之治时，屡见废除苛法的记载，也有在执法时做变通处理的案例，都有助于我们理解汉初“缓刑”、“宽刑”是渐进的过程。
三、谨慎避罪，如履薄冰
刘邦为了显示他与功臣共享天下的诚意，曾经郑重其事地搞了一个封爵之誓：“使河如带，泰山如厉。国以永宁，爰及苗裔。”大意是：即便黄河变得如同衣带一般狭小，即便泰山变得如同磨刀石一般低矮，国家也可以永保安宁，延续到你们的子孙。这种指天画地的誓约，把与功臣长期共享政权利益的意思，以极端的方式表白出来，生怕人们有任何怀疑。至于刘邦对功臣的真实态度如何、功臣的实际境遇怎样？不必看刘邦的自我表白，只要看一下韩信等人的受诛以及萧何的受制，就可以得其真相梗概。
萧何作为汉朝的首任丞相，似乎受到了特殊的恩宠。但是，刘邦对他的防范和猜忌始终未曾衰止，而萧何为了应对君主的压力，为了缩小刘邦的猜忌，不得不多方小心，不得不如履薄冰。以至于令人感觉他的一生过于谨小慎微。
刘邦与项羽相持不下之时，萧何坐镇关中，受命全权处理一应急务。刘邦多次派使者回关中慰劳萧何。有人看破此中奥妙，劝告萧何：“汉王风餐露宿，苦斗于沙场，却多次派人来慰劳您，是对您怀有疑忌之心。为您筹划自保之计，最好是把您的子孙、兄弟凡是扛得动兵器的，都送到汉王军营中，汉王就会信任您了。”萧何立即照办。汉王果然高兴起来。
汉高帝十一年（前196），陈举兵叛乱，刘邦亲自率兵平叛，远离都城长安。恰好发生了有人密告淮阴侯韩信“谋反”的大案，案情的扑朔迷离姑且不论，萧何作为韩信的知己，诱骗韩信入宫，使得吕后轻而易举地诛杀了韩信。后人于是有了“成也萧何，败也萧何”的感叹。不论韩信“谋反”是否属实，萧何确实为刘邦去掉了一块心病。刘邦在用兵途中听说韩信已被诛杀，就派使者任命丞相萧何为相国，增封食邑五千户，并命令都尉一人率领五百武士充任萧相国的护卫。对此种殊荣，百官都来向萧何贺喜，唯独深通君臣之道的名士召平前来吊慰。召平对萧何提出警告说：“您的灾祸自此开始了。皇帝征伐于外，而您留守于京师，不曾亲蒙矢石的艰险危难，皇上反而增封您的食邑，为您设置护卫，这是因为淮阴侯韩信新近谋反于京城，皇帝因此也对您有疑心。设置护卫保护您，并非是优宠之意。建议您辞让封赏，并将家中的私财全部用来佐助军需。”萧何听从他的计策，刘邦才为之欢喜。
汉高帝十二年（前195），功臣英布举兵叛乱，刘邦再次领兵亲征。其间，刘邦多次派使臣询问萧相国动静。萧何自然理解皇帝的疑忌之心，就按照上一年平定陈时的做法，勤于政务，安抚百姓，并以全部家财供作军用。萧何自认为这是表示忠贞的好办法，但皇帝的疑忌之心反而更重了。于是，有人提醒萧何：“您离灭族之祸不远了。您官居相国，论功列第一，还有什么恩赏能超过您已经享有的尊荣？但是，从您初入关中开始，就得到百姓拥戴，至今已十多年了，您的勤政、安民，都使得关中百姓更加倾心于您。皇上之所以屡次派人问候您，是怕您在关中有异常举动。现在，您要想避祸，只有以低价买田地，自污名誉，百姓越骂您，皇上越心安。”于是，萧何立即照办。刘邦大为宽慰。等到刘邦平定叛乱，返回长安时，许多百姓拦路上书，状告相国萧何滥用权力，以贱价强买百姓田地宅园无数。在萧何前来谒见时，刘邦从容笑谈：“身为相国，却贪占百姓田宅！”随即把百姓的告状文书全部交给萧何，说：“你自己去向百姓谢罪吧。”未加丝毫贬责。
身为国家重臣，强买百姓田宅，本是犯罪行为，但在某种特定的环境之下，却成了大臣在雄猜之主面前自保的有效手段。贪占田宅，说明此人没有政治野心；恃权横行，引起百姓众怨，说明此人丧失了利用民心夺天下的条件。所以，对于皇帝而言，大臣贪得无厌、压榨百姓，未尝不是一件好事；消磨其政治野心，毁坏其民间清誉，就不再构成对皇权的挑战。专制制度下的皇帝，不仅不能容忍臣下在权力、能力方面接近于皇帝，而且也不能容忍大臣享有名誉，特别是不许大臣得民心、受拥戴。这是专制君主的政治原则。
一旦背离了这一原则，即便大臣确实是出于治国安民的善良愿望，也会受到君主毫不含糊的制裁。萧何虽然一生谨慎，也有一时疏忽，于是，也就难逃牢狱之灾了。当时，都城长安的人口增殖较快，田地已无法满足民间的实际需要，成为一个潜在问题。而皇室所控制的上林苑，占地范围很大，其中有大量荒田，弃之不用。萧何向刘邦建议：向民间开放禁苑，容许百姓入内耕作。这本来是萧何职责内该做的事情，高祖刘邦却勃然大怒：“相国接受了商人贿赂，竟然替他们请求开放禁苑！”当即下令将萧何逮捕下狱，刑具加身。一等功臣、显赫无比的相国，只因一语不合圣意，就遭厄运，群臣疑惧，不知原因何在。过了数日，王卫尉侍立，借机询问：“相国犯了什么大罪，陛下突然将他监禁？”刘邦说道：“我听说，李斯给秦始皇做丞相时，国事有善，都归于君主圣明，朝政有缺，就由李斯承担责任。现在萧何为相，接受商人金钱而替百姓请求开放禁苑，用来收买民心，所以，我将他逮捕治罪。”王卫尉直言劝谏：“某事如能造福百姓即奏请皇上施行，这正是宰相的职责所在。陛下为何竟怀疑萧相国接收商人贿赂呢！况且，陛下与项羽对峙数年，后又有陈、英布之叛，陛下亲自领兵出征，在当时，相国镇守关中，他稍有异动，函谷关以西就不属陛下所有了。相国不趁当时之机谋求个人利益，现在竟会贪求商人的金钱贿赂吗？再者，秦朝因为不自知其过失而亡国，李斯有过归己的做法，又怎值得效法呢？陛下对萧相国的怀疑，实在是没有根据的吧？”刘邦无言以对。刘邦既知无法服众，即派使者持节前往，赦免相国。当时的萧何，已是老态龙钟，平常在皇帝面前即恭敬谨慎，此番牢狱之灾，又领略了天威难测，更是心有余悸，出狱后立即入宫，赤脚急行，跪谢不杀之恩。此时，萧何狼狈万分，全无功臣之首、百官之长的威仪了。高祖刘邦说道：“相国为民请命，我不批准，由此看来，我不过是夏桀商纣一般的暴君，而相国是贤相。我故意将相国监禁，只是为了让百姓知道我的过失。”萧何除了叩首谢恩之外，自然无话可说。
刘邦本人的上述解释，是他在复见萧何时的自嘲之语，如果有谁天真地认为，刘邦确有自责悔改之意，恐怕就大错特错了。对于萧相国的囚捕与宽赦，都在皇帝的一念之间、一语之下，刘邦的得意心态，是毫不掩饰的：你尽可被誉为贤相，我不妨坦承为暴君，但你的生死荣辱，却都在我的掌握之中。这就是君主绝对权力的体现。
萧何的一生，竭其智力以辅佐高祖开国治国，同时也在小心翼翼地谋求自保。在君主的威严之下，他的恭谨，几乎已成为与生俱来的天性。他的后半生，实际都是在演戏：对上求得信任和宽容，对下尽其可能安邦治国，在皇帝容忍的范围内，做一些利国利民的实事。可以说用心良苦了。
萧何治家，也反映出谦恭自守的一贯风格、低调务实的处世风范。“（萧）何买田宅必居穷辟处，为家不治垣屋。曰：‘令后世贤，师吾俭；不贤，毋为势家所夺。’”（《汉书·萧何传》）
四、“萧规曹随”
汉代名相，首推萧何。他的继任者曹参，也是中国历史上的名相之一。曹参能够顺利继任，是与萧何的推荐密不可分的。两人前后相继，保证了汉初政策的一致性、政局的稳定性。“萧规曹随”的历史佳话，得以流传于世。
刘邦死后，仁柔的惠帝即位。身为元勋宿老的萧何，仍然在自得其乐地扮演“万人之上、一人之下”的角色。萧何病重垂危，惠帝亲临相府探视：“您百年之后，谁可代您为相？”萧何心中早有定见，却谨慎对答：“了解臣子莫过于君主。”惠帝再问：“曹参如何？”萧何立即顿首拜贺：“皇上择贤得人！臣死而无憾了！”
因为萧、曹二人早年间虽为同乡、同僚、好友，但后来却存在着朝臣尽知的隔阂。故历代论史者，都把萧何的临危推荐曹参，推许为“举贤不避仇”的忠公体国之举。我所注意的，则在于萧何的谨慎姿态。面对惠帝的诚意征询，萧何却不敢直言心曲，必待皇帝提出人选之后，才极力促成，这种谨慎，一直陪随萧何到生命的最后一刻。倘若惠帝提出其他人选而不言曹参，不知萧何又当如何表态？
周旋于专制君主的猜忌之下，萧何以其宠辱不惊的定性，运用忍辱含垢的各种自保之术，终于保住了一生荣华，成就了辅主开国的一代相业。
但是，对萧何的谦逊自保及其相业，该如何评价？历来见仁见智。司马迁所写的《萧相国世家》，只用了很小的篇幅，正面写萧何的功业，却把主要笔墨用于写刘邦的猜忌和萧何的防范，而在最后的“赞”中，却对萧何颇多讥贬，一则曰“于秦时为刀笔吏，录录未有奇节”，二曰“及汉兴，依日月之末光”，“淮阴、黥（英）布等皆以诛灭，而何之勋烂焉”。明斥其因人而成事，在韩信、英布被杀之后，善于自保的萧何才得以安享功勋之首的荣华。最有意味的是，司马迁的最终评语“位冠群臣，声施后世，与闳夭、散宜生等争烈矣”。这究竟是对萧何的褒奖，还是讥贬？司马迁论汉初将相功业，多喜与周初贤臣相比。如，其论韩信“可以比周、召、太公之徒”，其论周勃“虽伊尹、周公，何以加哉”。闳夭、散宜生的地位远不及周、召、太公诸人重要，而按照汉廷的定评，萧何居于韩信、周勃之上，由此反观司马迁的类比，显然是对萧何的有意贬抑。原因何在？韩信和周勃在皇帝面前，力图保持一份大臣的人格尊严，这与萧何曲意求容恰成鲜明的对照。我认为这或许是司马迁褒扬韩、周而贬抑萧何的主要原因。
司马迁的褒贬倾向，只是我们读史论人的参考坐标之一，而非唯一。在专制君主的猜忌之下，开国大臣可以有不同的选择：张良以遁世归隐自保，韩信以贪恋禄位且疏于防身而灭族，曹参、陈平以清静无为而求免祸，周勃以质直敢断亦可侥幸存身，每个人的选择，都有符合其秉性的依据。萧何的委曲求全，确实容易被尚气好奇之士所鄙视，但却不应该被简单否定。在君主的猜忌之心发展到不可理喻之时，自标高傲无异于求死，全身而退仅属明哲保身，不惜牺牲自尊以换来君主的信任，得以做些于国于民皆有实际补益的事情——萧何的选择不是更有意义吗？让我们且不要对萧何人格的扭曲大张挞伐，而首先对造成萧何人格扭曲的君主独裁制度横眉冷对：专制制度的原则，就是使人不成其为人。即便是高居于万民之上的丞相，在君主之下，也只能屈尊而为奴仆。这是萧何一生宦海风波昭告于后人的一条真理。
汉惠帝二年（前193），萧何病逝，谥号“文终侯”。其后世子孙多次得到西汉朝廷的赦罪赐恩，可谓“皇恩浩荡”、累世富贵。汉景帝为绝嗣的侯另立继承人的诏书，典型地表达了汉代皇帝对萧何的敬重：“故相国萧何，高皇帝大功臣，所与为天下也。今其祀绝，朕甚怜之。”（《汉书·萧何传》）萧何的封国，其子孙后代享受到西汉末年王莽代汉之时。萧何祠庙，作为后世对萧何的纪念性建筑物，更是分布于许多地方。
永城萧何祠
继任相国的曹参，与萧何一样都是刘邦的沛县故交。秦时曹参为沛县的狱掾，与萧何同为县中的“豪吏”，也是协助刘邦起兵的核心人物。
在反秦大起义中，曹参始终追随在刘邦身边，是敢打恶仗、多立战功的名将。他率部攻打过秦将章邯的车骑部队，并且取得胜利；在多次攻城之战中，曹参先登上敌城；曹参率军攻打秦三川郡守李由（秦相李斯之子）的部队，击破敌军，诛杀了李由。秦将章邯袭死项梁之后，楚怀王特别倚重沛公刘邦，任命他为砀郡长，统帅砀郡的反秦义军。在这一关键时刻，曹参受封为“执帛”的爵号，号为建成君，并且晋升为隶属于砀郡的戚县县令。可见此时的曹参，作为能征惯战的将领，其影响已经形成。其后，曹参又参加了灭秦之战的诸多战役。
项羽进占关中，封沛公刘邦为汉王。汉王在受压抑之时，也没有忘记晋封曹参为建成侯。在追随刘邦到达汉中时，曹参已经迁任将军了。
在楚汉之争中，曹参以统兵将领的身份，奋战在第一线上。自从韩信受命独立作战之后，曹参就被刘邦分派到韩信麾下，以刘邦用人每有深意来推测，曹参完全可能是刘邦安排在韩信军中的特殊人物，起着某种牵制性的作用。曹参参加了侧翼战场的许多苦战恶仗，攻城野战，斩获甚丰。论及军功，曹参高居诸将之上。所以，在开国之后的“论功”之时，武将们一致拥戴曹参，而瞧不起未经战阵的萧何。曹参虽然出身行伍，却非寻常武夫可比，而是一位颇有政治见识的人物。早在楚汉之争中，他就具备了“出将入相”的阅历，表现出治理国政的才干。在随大将韩信平定齐国之时，曹参的职务就已经是右丞相了。齐王韩信率军参加垓下会战时，选定曹参留守齐地，以镇压田齐余党，平定那些未曾降服的地方。由此可见，曹参的军政才干是深得韩信器重的。
后来，刘邦登基为皇帝，韩信被改封为楚王。刘邦封自己的长子刘肥为齐王，同时任命曹参为齐相国。当时，齐国是最大的诸侯王国，而且在当时的政治理念中，齐地被视为除关中之外最重要的地域，朝廷总是选择最为亲近的人出任齐地官员。在这样的背景之下，曹参受命治齐，足以说明刘邦对他依为干城。在平定陈、英布叛乱时，曹参以齐相国的身份，两次率军平叛，为了稳定汉初政局作出了贡献。
汉朝是在多年兵劫的废墟中立国的。面对满目疮痍、百废待举的局面，应该如何治理好国家？最高统治集团起初并无成算在胸。恰恰是担任齐相的曹参，最早对治国之道进行了有益的探索。曹参做齐相时，齐国是有七十座城邑的大国。齐王刘肥年轻，并无多少治国的才干，曹参实操国政。他把齐国的长老、诸儒几百人召集在一起，请教如何才能安定百姓的办法。仅从这一举动而言，曹参的政治见识就高出于汉初群臣之上。然而与会者众说纷纭，使人不知所从。稍后，曹参听说胶西一带有一位盖公，精研黄老学说，于是派人致送丰厚的礼物请他。在与盖公相见时，曹参虚心求教，盖公谈论的治国之道却非常简洁，“贵清静而民自定”。即实践黄老学派“无为而治”的政治理论和治国之术，统治者给民众以休养生息的基本条件，社会自然就会安定。曹参认定盖公所论的统治方法，最适合于当时的社会需要，于是自觉地将它运用到治理齐国的实践之中。曹参为齐丞相九年，齐国安定和睦，被人们盛赞为贤相。
萧何去世的消息传来，曹参告诉随从收拾行装，并说：“我将要到朝廷担任相国。”自有一番“舍我其谁”的自信和气概。没过多久，朝廷使者果然来宣召他入朝。
按照官场常规，新任官员为了博取声誉，总要在上任之初，就推行若干不同于前任的措施，此所谓“除旧布新”，俗称“新官上任三把火”。然而，曹参在众望所归，接替萧何为相国之后，他却没有任何的惊人之举，凡事都不加改变，一切遵从萧何所确定的规章制度办事。相国易人，旧政未改，前后相接，浑然一体。曹参似乎无异于在朝政中，打上任何个人的标记。
留意观察曹参新政，可以发现两个特点：
其一，曹参选用官吏，不以能干为标准，而专用“厚重长者”。
曹参从有实际工作经验的郡国官吏中，选择了部分不善文辞、谨慎敦厚的长者，任命为丞相的属吏。此类朴实的官吏得到相国的赏识而出任要职，对于养成务实质直的吏风，是可以有所补益的。而对于官吏中舞文弄墨、苛刻周纳，急欲追求名望声誉的，一经发现，曹参就将他们斥退。因为这些追名逐利的官员，也许不乏能干之辈，但他们的吏风却不适应“无为而治”政策的需要，故曹参对他们断然加以贬抑。
曹参见到别人有微小过失，总是为他们隐匿掩盖，相府之中因此平安无事。
其二，曹参日夜饮酒，不理日常政务。
朝廷之上与曹参有交情的官员以及相府宾客，见到曹参常在醉乡之中，不处理丞相职责内的政事，生怕误事肇祸，于是，不断有人前来拜访，都想提出规劝。这些人来到相府，曹参揣度出他们要说什么，就让他们同饮美酒。饮酒期间，如果有人执意要提出忠告，曹参总是盛情劝酒，直到他们喝醉离去为止，这些人始终没有机会开口劝说，如此习以为常。曹相国爱饮醇酒，相府属吏也大多贪杯。相府的后园与吏舍相近，属吏在其中整天饮酒唱歌、大声呼喊的声音清晰可闻。曹参的随从官吏以此为患，又想不出什么办法加以整肃，于是请曹参游览后园。本意在于希望曹相国听到属吏的醉酒呼喊之声，将闹酒者召来训斥治罪。但是，没有想到的是，曹参听后，却令随从人员在后园摆设酒席，痛饮开来，高歌呼叫以助酒兴，并与吏舍中闹酒的属吏互相应和。
曹相国沉湎美酒，不理政事，使得汉惠帝心生忧虑：相国难道是轻视朕不成？曹参的儿子曹时任中大夫，得到惠帝的信任。惠帝于是对曹说：“你回到家中，在私下闲谈时问你父亲：‘高帝去世不久，当今皇帝年轻，您身为相国，整天饮酒，不向皇帝奏请政事，如何能以天下事为忧？’但不要说是我告诉你的。”曹回家休假，按照惠帝的嘱托，提醒和劝谏父亲。曹参大怒而笞打曹二百，说道：“赶快入宫侍奉皇上，国家政事不是你应该谈论的。”到朝会的时候，惠帝质问曹参说：“为何要惩治曹？前者是我让他劝谏您的。”曹参免冠谢罪说：“陛下您自己审视您与高皇帝谁圣明英武呢？”惠帝说：“朕哪敢同先帝相比！”曹参又说：“陛下审视我曹参与萧何谁更贤能呢？”惠帝说：“您似乎不如萧何。”曹参说：“陛下说得对。高皇帝与萧何平定天下，法令既已明白完备，陛下您可以垂拱而治，曹参等辈恪守职责，遵行不变，这难道不是明智的选择吗？”惠帝说：“说得好！”
曹参做相国三年，病逝于任上。他以近乎颓废放纵的方式，维持了政局的粗安无事，给天下百姓提供了休养生息的宽松条件，完成了从战乱初平向文景之治的转变。公道自在人心，百姓以歌谣的方式，表达了对曹相国的敬意和追念：“萧何为法，若画一。曹参代之，守而勿失。载其清净，民以宁一。”
曹参入为相国后的所作所为，是他信奉黄老之学的体现，与他治齐时的“贵清净”有一脉相承之处；但仔细想来，曹参的日饮醇酒，标榜无为，似乎也是一种自保之术。在汉高祖刘邦死后，惠帝受制于吕太后，不可能真正有所作为；而吕太后对功臣集团素来忌惮，恨不能悉数诛灭而后快。当时，韩信、彭越、英布三大将帅已经被杀，萧何新亡，张良以“导引”、“避谷”表示出世姿态，曹参恰恰在此时入朝为相，他本来就得到众多武将的拥戴，自然就成了功臣集团的领袖。吕太后自然也就会对他猜忌、防范。以谨慎为自保之术，萧何已经运用到了极致，曹参如果继续沿用，难免有东施效颦之嫌，况且也与曹参的武将本色不符。设身处地为曹参筹划，似乎也只有日饮醇酒不理政事，才是高明的自保之道。
曹相国的风采睿智，全在饮酒之中。自饮自娱，劝饮阻谏，与群吏共醉歌呼——身为相国，每一种举动都透着怪异，似有几分顽钝，似含几分滑稽，究其本意，只不过是为了博得吕太后放心而已！身为相国的功臣，为求自保，不得不苦寻出路，以至近于佯狂。在专制体制之下，最高统治者的猜忌之威，令人叹为观止！
