第二节 宋公文稽缓制度浅论
国家出现以后，统治者为了发号施令，指挥国事，必须使用文书，因而产生了国家公务文书。公文产生之后，就具有应用范围广、使用频率高的特点，在各个领域和部门都有着广泛的用途，甚至可以说公文是历朝历代、各级各类组织用来治事不可缺少的有力工具。制发公文是为了处理公务活动中的实际问题，而公务活动处理必须迅速、及时，因此，对公文的制发和实施是有严格的时间要求的，这就是公文的稽缓制度。夏、宋是我国中古时期鼎立抗衡的两个朝代，虽说宋代秘书工作的发展是比较成熟和完善的，但西夏却在唐宋秘书工作的基础上有所发展和完善，使其更适合于党项羌这个少数民族国家，因此对夏、宋公文稽缓制度进行对比研究，是有一定的积极意义和现实意义的。故而笔者不揣冒昧，拟从公文拟写时限和公文传递期限两个方面对夏、宋公文稽缓制度作一初步论述，不妥之处，敬请批评。
一、夏、宋公文拟写时限规定
西夏是我国北宋时期以党项羌族为首创建的一个具有封建性和民族性双重性质的国家政权。曾先后和宋、辽、金鼎足而立，1227年为蒙古所灭，历传10代，长达190年。“备一代典章制度的西夏王朝覆亡后，其文献、文物多被毁损湮没。”但是随着西夏考古的发现和文献的整理公布，对西夏的了解也逐步地明晰和深入，特别是西夏文法典《天盛律令》等文献的公诸于众，使我们更有条件去深入地研究西夏文书和档案工作的各项制度。下面根据《天盛律令》等史料对西夏公文拟写时限作一探讨。
西夏为了提高所属各机构的办事效率，对不定期公文的拟写时限也有原则性规定。譬如，西夏国规定，若上司要求拟写公文，那么都案、案头、司吏等“诸司局分人行过文书者，当于所定日上完毕。倘若至其日未毕，有未毕之缘由囗并判写完毕，则罪勿治，无缘由则依……当承罪”，即对拟写公文的官员提出了一个最起码的要求，在拟写公文时，一定要按照上司的要求，在规定的时限内完成，反之，除非有充分的缘由或未造成重大损失，则不承罪；若没有充分的缘由而又造成了重大损失，比如，耽误工作或贻误时机，按照西夏国的规定，则要承罪。对于特别紧急的公文拟写来说，如果稽缓时，不但都案、案头、司吏等要承罪，连诸司大人也要承担一定的罪责，“地边地中立便急速有文书稽缓……应为……大人当量之而减罪”。
西夏对稽缓各种公文拟写时限者，要进行处罚，但对不同的责任人的处罚是不同的，如“诸司各案一个月散行文书者，案头、司吏当令明。行文书时，所行搜寻者五日期间当搜寻毕。倘若误期时，前五日以外，缓行自一日至五日者，局分司吏笞十五，其余罪勿治。五日以上至十日，局分司吏十杖，同任职有手记案头等、庶人有杂官等笞十五，有及品官七斤铁。自十一日至十五日，局分司吏十三杖，同任职者八杖。自十六日至二十五日，局分司吏徒三个月，同任职十杖。自二十六日至一个月，局分司吏徒六个月，同任职十三杖。一个月以上一律局分司吏徒一年，同任职徒三个月。同任职无案头手记、未知等，罪勿治”。由此看来，稽缓时限不同，处罚也不同，但拟写公文的主要官员即司吏却承担重罪。那么上等司的都案在拟写公文稽缓时承不承罪？史籍规定非常明确，“中书、枢密、诸司等都案文书住滞时，官大及品亦当入承罪人中，应枷系亦枷系，应笞杖者，行杖处所属大人当计，罚钱若干置案。其中诸司都案应承杖亦承杖。”
西夏国定期公文的拟写也有明确的时限规定，而且根据各司距京师的地程远近，拟写公文的时限要求也并不一致，总之，不管是地程远还是近，各司或局分所拟写的公文都不能稽缓，若稽缓贻误时，有关官员要受到不同程度的处罚，譬如，西夏规定：“监军司大人一年中往接续提举状，及城主司人说聚集状等，监军司当变，每年正月五日以内，当告经略使处，经略使当一并总计而变。正月五日始东南经略使人二十日以内，西北经略使一个月以内，当向枢密送状。若不按时日报告，有何障碍处迟缓至一个月以内，监军司判及经略使处未经告等罚马一，监军司、经略使等囗案，罚七缗钱，一个月以上一律囗经告等，降一官，罚马一，监囗等都案，罚马一，尔后局分囗按判断。经略、经义等应不应治罪时，囗[依时]奏计实行。”
再如西夏每年的京畿三月一日、边地四月一日、边境六月一日上交的军籍册就是如此，“国内纳军籍法：每年畿内三月一日，中地四月一日，边境六月一日等三种日期当年年交簿。按所属次第由监军司人自己地方交纳籍者，年年依时日相互缚系自囗。当派主监者使集中出检，与告状当囗来交纳。”若在这三种日期上公文稽缓未到时，若监军司大人未行动时，“一至五日勿治罪，五日以上至一个月以内迟出，则监军、习判各罚马一，都案罚钱七缗。迟出逾月，则监军、习判悉降一官，并罚一马，都案罚一马，局分案头、司吏依法囗。”司吏纳籍日临近时，必须按照一定的公文处理程序去办理，即“应先备籍册，经军首领囗用印。假若主簿大人不造册，不用印，首领亦未主簿备印，及不驱遣，日期内籍册不至时，其军首领、主簿、司吏等一律一日至五日以内勿治罪，迟六日至盈月则有官罚马一，庶人十三杖，迟逾月一律徒二年”。公文稽误时，要分清责任，分别承罪，“若军首领预先遣人印籍而司吏稽误者，则首领不治罪。若首领未用印已误，则司吏不治罪。主簿、司吏出逃及死无继，及主簿不明等，则军首领自当来纳籍。若军首领任城溜差事，则可遣辅主及自子、兄弟等前来纳籍。有住滞时，则依如何住滞法判断。”
西夏国各郡县每年十一月一日上交转运司的纳粮文书也不能稽误，“所属郡县局分大小人交纳种种地租多少，十一月一日于转运司不告交簿册、凭据，迟缓时罪：自一日至五日十三杖，五日以上至十日徒三个月，十日以上至二十日徒六个月，二十日以上一律徒一年。”
西夏国还考虑各司的地程远近，公文拟写的时限来区别对待，如校畜典册的拟写，对于比较遥远的黑水地区来说，“在黑水地方内一班牧者，因地程遥远，依本律令时日，校畜者当由监军、习判中一人前往校验，完毕时，令执典册、收据种种及一局分言本送上，二月一日以内当来到京师。校畜头项、依时日送畜册稽缓，及行磨堪法等，当于边等校畜人相同。”
西夏拟写公文有时限要求，那么审核公文有无时限规定呢？根据史籍所知，对于公文审核也有具体的时限规定。如史籍规定“诸司察解文字者三……外上当作手记，囗册当予局分处。前限日以外，缓一日至五日者，十杖；五日以上至十日，十三杖；自十一日至十五日，徒三个月；自十六日至一个月，徒六个月；一个月以上一律徒一年。共相任职有手记者，作从犯判断”。
如军册审核，“应自纳簿增籍日起，畿内四十日，地中五十日，边地两个月以内皆当磨勘完毕。若主簿、司吏纳籍磨勘未毕，弃职出走时，与主簿、司吏迟至逾月不归同罪。若主簿在而军案局分处等懈怠，不依日限磨勘毕，则军案头监罚马一，都案、案头、司吏依误公文法判断。”
如司法公文的审核，对不同罪行的公文的审核时限是不同的，“诸事问公事限期：死刑、长期徒刑等四十日，获劳役者二十日，其余大小公事十日期间问毕判断。若彼期间问判不毕时，局分中都案、案头、司吏，庶人十三杖，有官罚马一。当事人不全备，则勿计入前述日期中。”
会计文书的审核对各司的时限要求也不同，“都磨勘司当引送，所属郡县管事囗、司吏等当往磨勘。自腊月一日始至月末，一个月期间当磨勘完毕，所遗尾数当明之。正月一日转运司当引送，令催促所属郡县人，令至正月末毕其尾数。若其中有遗尾数者，二月一日当告中书，遣中书内能胜任之人，视地程远近，所催促多少，以为期限。因缓交逾期，当令一倍上多纳半倍。”但是因客观原因而导致缓期时，则不追究责任，以不逾期而论，“若库门开迟时，当告于局分推求之，是真实言，则当视库门迟开几日，再求为期限时当予之，勿算逾期。”如果审核是因受贿而迟缓，则处罚逾重，“所属郡县人于期事未毕，转运司、磨勘司引送磨勘迟而住滞等时，无受贿，罪依所定判断。受贿则量其钱，以枉法贪赃罪法与无受贿罪比较，从重者判断。”
畜牧生产是西夏党项羌人的主要职业，牲畜的管理却成为党项羌人的重中之重，因此西夏每年都要对官畜进行校验审核，而且有明确的畜册审核期限和处罚规定，若在规定期限审核不毕而逾期时，除已予限期以外，逾期罪者，大人、承旨、都案、案头、司吏等自一日至十日十杖，十日以上至一个月十三杖，一个月以上至两个月徒三个月，两个月以上至三个月徒六个月，三个月以上至四个月徒一年，四个月以上至五个月徒二年。“五个月以上囗大人、承旨、都案当革职，无官徒二年，案头、司吏等徒三年。其中有判写典册、谕文及未知等，勿治罪。”
各郡县每年的纳粮文书上交转运司后，“转运司人将簿册、凭据种种于十一月一日至月末一个月期间”必须审核完毕，若稽误，从大人到司吏都要承罪，“逾期延误时，大人、承旨、都案、案头、司吏等一律与前述郡县局分大小误期罪状相同”。转运司审核完毕，交于磨勘司后，磨勘司官员依然用一个月时间进行审核，若一个月期间“磨勘不毕而逾期时，大人、承旨、都案、案头、局分人之延误罪依转运司局分大小罪状法判断”。
宋代为了提高各衙门的办事效率，对秘书工作中办文办事同样有一定的时间限制，特别是公文拟写时限的规定是明确的、具体的。如宋代规定，所属各衙门收到公文后，必须立即进行登记、办理，“当日受，次日付”。处理大小公文事务的时限规定也是明确的，其行遣“小事五日程，中事十日程，大事二十日程”。此外，公文书事务的大小以经办人数的多少来论，凡是要两人经手办理的事或文，小事多给一天时间，会签会办；四人以上者则增加两天时间，中事、大事再多增加一天。又如公文的抄录，按照抄录纸的簿厚和多少规定了其时限，“制书，在令无有程限，成案皆云‘即日行下’，称‘即日’者，谓百刻内也。写程：‘通计符、移、关、牒满二百纸以下，给二日程。过此以外，每二百纸以上，加一日程。所加多者，总不得过五日。其赦书，计纸虽多，不得过三日。军务急速，皆当日并了。成案及计纸程外仍停者，是为’稽缓。”若在此等抄写程内完不成者，则要受到处罚，“诸稽缓制书者，一日笞五十，腾制、敕、符、移之类，皆是。一日加一等，十日徒一年。其官文书稽程者，一日笞十，三日加一等，罪止杖八十。”非急件可以加一天，但最多不能超过十天，“馀文书各加制敕限一日。所加虽多，制敕不得过五日，馀文书不得过十日。即军务急速不以纸数，皆限当日发出。”若不按此时日完毕，稽程者是要受到处罚的，“其官文书稽程，应连坐者，一人自觉举，余人亦原之，主典不免。若主典自举，并减二等。‘官人自觉举者，并得全原，唯主典不免。若主典自举，并减二等者，以官司不举，故长官以下并减二等。如官人、主典连署举者，官人并得免罪，主典仍减二等科之。……稽而自举者，同官文书法，仍为公坐，亦作四等科断，各以所由为首。若涉私曲故稽，亦同私坐之法。’”
二、夏、宋公文传递时限规定
西夏建国初期，就已有了比较完备的典章制度，其中公文书传递制度化、规范化是西夏公文工作制度的一个显著特点。公文书传递制度之严格，为西夏的兴盛和发展起了一定的推动作用。我们根据手中一鳞半爪的史料，对这一问题作一初步探讨。
（一）西夏公文书传递期限和稽缓处罚规定
首先，西夏国对公文书传递的期限要求在《天盛律令·物离库门》中有明确详细的说明，而且将公文书传递分为隶属和不隶属经略使两种情况进行界定。
第一是不隶属于经略使者，各地送往京师公文的期限要求：“不隶属于经略使之种种官畜、谷、钱、物，库局分人边中家所住处之府、军、郡、县、监军司等未磨勘，因是直接派者，自迁转日起十五日以内，当令分析完毕而派遣。依地程远近次第，沿途几日道宿，以及京师所辖处一司司几日磨勘当明之。”具体规定是这样的：沙州、瓜州二种监军司自派日起至来到京师所辖处四十日；肃州、黑水二司一律自派日至来到京师之日三十日；西院、啰庞岭、官黑山、北院、卓啰、南院、年斜、石州等八司一律自派日至来到京师之二十日；北地中、东院、西寿、韦州、南地中、鸣沙、五原郡等七司一律自派日至来到京师之十五日；大都督府、灵武郡、保静县、临河县、怀远县、定远县等六司一律自派日至来到京师之十日。
第二是隶属于经略使者，各地送往京师公文的期限要求：“经略使所辖之种种官畜、谷、物，边中监军司、府、军、郡、县等各库局分人自迁转起十五日以内令分析完毕，监军司、府、军、郡、县等本处已磨勘，则派送经略处。其已磨勘，已明高下，尔后经略本处种种管库局分等，一并由经略一司一番磨勘，其如何派遣，一等等遣于京师管事处，依次几日限期磨勘，期限长短等如下所示。”具体规定如下：沙州、瓜州磨勘完毕自派出来到经略处二十日，从经略处磨勘完毕派出至来到京师二十日；肃州、黑水自派出至来到经略司之日十五日，经略司自派京师途中十五日；西院、官黑山、北院自派出至来到经略处十日，经略处派京师至到来沿途十日；卓啰、南院、年斜、石州派出至来到经略处十日，经略处派京师沿途十日；北地中、东院、西寿派出至来到经略处十日，经略处派出至京师十日；韦州、南地中派出至来到经略处十日，经略处派出至来京师沿途十日；鸣沙、大都督府派出至来到经略处十日，经略处派来京师十日；灵武郡、保静县、临河县、怀远县、定远县等京师郡县派出至来到所辖处十日。
其次，公文传递稽缓的处罚规定。
西夏国的公文书传递分为缓急两种类型，并且各有处罚规定。
第一种是对特急文书传递稽误处罚的具体规定：“执火急符，有期限时，昼夜全不过，其间误自一时至三时八杖，自四时至六时十杖，自七时至十时十三杖，自十一时以上以误全日论。”这十分肯定地说明传递火急文书时，不分白天黑夜限时送达，不得有误，若有误，处罚是明确具体的；还特别强调，如果传递具有边关军事机密的火急文书，若稽缓贻误时处罚更是严重，“因来至边地敌寇不安定之地，我方发兵马，又十恶中判逃以上三种情等，执符火急要言，予之期限中，误一日徒一年，误二日徒三年，误三日徒五年，误四日徒十年，误自五日以上者，一律当绞杀。”西夏法律对其他急文书传递的期限规定也很具体、详细、严格，如：“十恶中，判逃以上三种事以下，及边地、畿内事有所奏告，又安排发笨工，催促种种物，依法派执符，在限期上不到来，延误者，自一日至三日徒三个月，自四日至七日徒六个月，自八日至十日徒一年，自十一日至十三日徒二年，自十四日至十七日徒三年……自三十七日至三十九日徒十二年，自四十日以上一律无期徒刑。”还明确规定了文书传递期限是根据路途的远近由派遣者来准确计量的，不能臆想定夺，若计程失误而导致公文书传递人员误期者，派遣者也要承重罪，“派执符有期限者，派遣者当计地程远近，以为期限。若不计地程远近，限期短而致延误者，往至处执符当分析，重行计量地程、期限。执符实误，则依前所定承罪。派遣者不计地程之远而限期短，则执符勿坐罪。派遣者因计量地程失误而限期短，所短限期与情急缓二种执符延误罪状同样判断。”尤其指出文书人员传递皇帝恩诏时，必须限期送到。若违反规定，要依法严惩：“不许所遣持恩诏者懈怠，限期内不至。若违律，误一二日徒一年，误三四日徒二年，误五日徒三年，五日以上一律徒六年。”以上是对特急文书与急文书的传递误期的处罚规定。
第二种是一般文书传递稽误处罚的具体规定。西夏一般文书传递稽误者同样要受到处罚，不过相比较急文书的传递误期来说处罚要轻一些，这从传递皇帝的一般圣旨时的规定就可明显看出：“诸司知执圣旨头字者，应如何行……不许懈怠。若违律时，立便囗个月期间为懈怠者，依延误罪判断。一个月以上懈怠一番，司吏徒二年，案头徒一年，都案徒六个月，承旨、习判等徒三个月，大人罚马一。懈怠二番，司吏徒三年，案头徒二年，都案徒一年，承旨、习判等徒六个月，大人罚马二，三番以上一律司吏徒四年，案头徒三年，都案徒二年，承旨、习判等徒一年，大人罚马三。再依囗节使人遣人于日限期间以内往囗逾日时分析头字，有……则依一番懈怠法……”其他一般文书的传递如果不按期送达，逾期者的处罚也是比较轻的，即“种种库局分三年迁转，十五日以内使分析完毕，本人文书、录册、接交文字等虽已依时派送边中管事者，然不往管事处，不来磨勘，已逾原有期限时，自一日至五日不治罪；自六日至十日，有官罚钱五缗，庶人十杖；十日以上至十五日，有官罚马一，庶人十三杖；自十六日至二十日徒三个月，自二十一日至二十五日徒六个月，自二十六日至一个月徒一年，一个月以上一律当获二年徒刑。”
（二）宋代公文书传递期限和稽缓处罚规定
在公文书的传递中，为了加快速度，提高工作效率，宋代改用军邮，这是两宋时期公文书传递的一个重大改革。宋建隆二年（公元961年）五月，宋太祖赵匡胤下旨：诸道府州，以军卒代替百姓为递夫，其后，特置递卒，优其廪给，遂成为定制。其特点：一是公文由士兵来传递，二是设立了专门的军邮局，三是军邮传递文书既保密又迅速。两宋在唐代驿邮的基础上，又创建了日夜兼程的“急递铺”，每十里设一急递铺，递送公文，昼夜兼程，并且开始规定日行四百里，后又改为五百里，超过的有奖励，若达不到，递卒就要受到惩罚。“驿传旧有三等，日步递、马递、急脚递。急脚递最遽，日行四百里，唯军兴则用之。熙宁中，又有‘金字牌急脚递’，如古之羽檄也。以木牌朱漆黄金字，光明眩目，过如飞电，望之者无不避路。日行五百余里。有军前机速处分，则自御前发下，三省、枢密院莫得与也。”
宋代文书传递稽缓处罚的措施同样很细致、具体。
首先是公文书传递期限稽误的处罚。宋代规定：文书传递时，要根据事情缓急给诸驿使规定期限，以此作为稽误处罚的依据，“给驿者，给铜龙传符，无传符处为纸券。量事缓急。注驿数于符契上。”诸驿使据此驿数以为行程，若“诸驿使稽程者，一日杖八十，二日加一等，罪止徒二年”。若军务要速，“加三等”处罚；若是“有所废阙者，违一日加役流；以故陷败户口、军人、城戍者，绞”。
其次，在公文书传递过程中导致出现稽误，处罚时要分清主从，区别对待，“诸驿使无故以书寄人行之及受寄者，徒一年。若致稽程，以行者为首，驿使为从。即为军事警急而稽留者，以驿使为首，行者为从。其非专使之书，而便寄者，勿论。”有军务要速，或追征报告等，必须遣专使乘驿，赍送文书。传递途中如果无故以所赍文书别寄他人送之，及受寄文书者，各徒一年。“若致稽程，谓行不充驿数，计程重于徒一年者，即以受书行者为首，驿使为从”，是军事警急、报告、征讨、掩袭、救援及境外消息之类而稽留，罪在驿使，故以“驿使为首，行者为从”。
再次，诸驿使传递文书时不按题署递送或题署有误而导致稽误者的处罚规定。宋代规定：若“文书行下，各有所诣，应封题署者，具注所诣州、府。使人乃不依题署，误诣他所，因此稽程者，随所稽留，准上条行书稽留之程减二等，谓违一日杖六十，二日加一等，罪止徒一年。若有军务要速者，加三等。有所废阙者，从加役流上减二等，徒二年半。以故有所陷败，亦从绞上减二等，徒三年”。若是由题署者拟写失误，也即元题署者错误，即“罪其题署之人，驿使不坐”。
第四，其他原因导致传递稽误者的处罚规定。如诸驿使不沿驿路而向前驿，枉道者，“诸乘驿马辄枉道者，一里杖一百，五里加一等，罪止徒二年。越至他所者，各加一等。”又如在传递途中为了能使文书传递不稽误，“经驿不换马者，杖八十”。而且规定，途中若不换马，导致马累死，若“乘官畜产，非理致死者，备偿”。
三、结语
综上所述，夏、宋公文书稽缓制度都是非常严密、具体的，为巩固其统治作出了突出的贡献。
（一）西夏最早是一个以部落为单位，分散居住，不相统摄，过着不知农耕、以畜牧为主、无法令、无徭役、也无文字的原始社会生活。在从唐初内迁到宋初建国的几百年间，党项族与汉族相濡杂处，博大精深的中原文化对西夏各阶层的影响则是很深的。《宋史·夏国传》记载，西夏设官之制，多与宋同；朝贺之仪，杂用唐宋；而乐之器与曲，则唐也。唐宋发展起来的各种制度，不能不对西夏有所影响，当然，公文书的稽缓制度就更不例外了，而且到西夏时却更加的严密和完善，为元以后各朝的公文书稽缓制度提供了借鉴依据。
（二）西夏对于不同领域或不同职司的公文书的稽缓有不同的要求，相对于宋来说更具体、更明确、更方便于操作。但宋代的文书传递军邮化，这是西夏所没有的。
（三）夏、宋都十分重视公文书的时效性，因此都将公文拟写期限和传递期限方面的规定列入法典之中，用法律的形式来保证公文拟写的时限和传递的期限，这是历史留给我们的宝贵经验。虽说统治阶级都是从自身利益出发，为建立和巩固其统治服务的，但毕竟都为中华民族留下了丰富的文化遗产。
当然，我们不能说夏、宋公文书的稽缓制度就已经是完美无缺的，而是无可避免地带有阶级和时代的局限性。主要表现在：一是具有明显的御用性质。公文书的形成和传递，都是为了维护皇权服务的，它本身没有独立地位，而是依附于统治者。二是稽缓处罚官轻民重，这样就自然限制了公文书稽缓制度的公平性。
（原载《宁夏大学学报》（人文社会科学版）2003年第1期）
