第四节北欧社区简介
一、北欧社区历史
北欧国家社区起步于19世纪末，以自治为宗旨，推进社会发展。到目前，北欧社区已形成“城市化社区，社区化城市”。即城市和社区已浑然一体。一个城市就是一个社区，与我国现在通行的居委会为单位相比，北欧国家实行的是广义上大社区，我国实行的是微型具体性社区。
早在1809年，瑞典颁布第一部具有历史意义的宪法。以“宪法第一、国王次之”为主导思想，废除了君主统治制度，实行议会和国王分享权力。1862年，颁布了《地方政府条例》，是瑞典有关地方政府的第一个立法。根据这个法令，政教从此分离，教会只处理教会内部事务，不再担负管理行政方面的民政事务职责。
民政事务由市和农村自治区政府管理，根据地方政府法令，瑞典建立了新的一级地方政府——郡政府，逐渐走上了地方政府自治的道路。
1849年，丹麦“立宪会议”通过和签署了新宪法，宣布废除君主专制体制，代之而起的是君主立宪制，成立由上、下两院组成的议会。新宪法的颁布，标志着统治了190年的丹麦专制政体的结束。正是在这第一部民主宪法中，丹麦确立了地方政府拥有自治权，此后这种权力不断得到加强和完善。丹麦宪法第82条明文规定基层政府有权在中央政府监督下独立处理直辖区事务。20世纪70年代，我国正在进行文化大革命，而丹麦政府正在进行大规模的地方政府体制改革，宪法赋予地方政府自治权力在观念和政治上都具有了实质性新意义。
挪威地方政府自治是1847年地方政府法案通过后建立起来的。
这一法案的通过意味着地方事务的决策权将由中央政府管理下放给民选的地方政府。此后，地方政府法案又经过多次修订，特别是1993年1月1日实施的最新修订的地方法案开宗明义地宣称：“社区政府的宗旨”是以可持续发展的观念为指导，在全国社区的框架内实现高效管理，保证社区的民主权利，保证社区的共同利益。与北欧其他国家相比，挪威的区别在于没把城镇自治写进宪法。当然，现在的社区与19世纪中叶的立法者们想象有所不同，但地方政府自治的轮廓和体系都和一百多年前一脉相承。基本原则是不要给地方自治政府划分许多条条框框，约束处理地方事务的主动权，意味着一个城市化社区，可以行使和进行除国家法律明确禁止之外的任何权力活动。这个原则是城市化社区立足的基石，即地方自治政府与中央政府相对独立，有独立处理地方事务的选择权。但是在实践中，国家会通过一些综合立法对社区作出一些限制或提出一些原则要求，以保证中央政府的权威和国家的统一。
20世纪60年代以来，北欧国家普遍进行了地方政府改革，共同特点是扩大城市化社区版图，加强社区政府的权力，进一步增加社区职能。以丹麦为例，1970年丹麦进行了全面的机构重组，实行精兵简政，大大缩减了地方政府的数量（我国政府级别多，所以行政成本高，假如减去一二个层次政府，把公务员充实基层，基层实力就强，行政成本就降低了），降低了行政成本。机构改革的目的是“瘦身”，撤庙搬“菩萨”，政府机构改革：达到了这个目标要求。丹麦改革的首要目的是使社区政府更加精炼，能够在经济上、政治上独当一面。改革的结果是社区一级政府从1300个缩减到275个（大刀阔斧、魄力大），郡一级政府从25个缩减到14个，30年来一直维持这个规模和格局。70年代的改革还有一个重大特点，就是中央、郡和社区三级政府之间的职责进行了再分配，总的原则是政府所有政策、制度、法规都要最大限度地贴近老百姓，尽可能地为每一个公民切切实实地解决具体问题，体现了以人为本，以民为本思想。这样的改革，不言而喻，赋予了社区政府比以往更大的责任，社区的担子更重了，人民也就更加热爱社区政府了。可见，70年代丹麦的改革对丹麦社区发展具有划时代的重要意义，对丹麦社区发展产生了十分重要的积极作用。这个意义和作用至少表现在两个方面：第一，实行权力真正下放，改变过去政府层次多及社区政府数量多，机构雍肿，作为不大的局面，使社区真正享有经济权力和行政权力，中央政府和社区政府政治地位得到进一步巩固和提高；第二，把许多具体责任放到社区这个最基层政府身上，使民众与政府的距离大大拉近了，老百姓的具体问题和困难可以在最短的时间内得到最快的解决。
北欧国家的社区政府始终坚持把为民众办实事作为出发点，致力于建立高效率的行政机构，使人民得到更多的实惠，提高社区居民满意度，这是执政方式的深刻变革。这种创新工作意识体现在：一是从纵的方面看，北欧社区始终把发展放在第一位，不断把它们的服务触角深入到每个家庭，每个角落。进入21世纪以来，丹麦政府集中力量实施全面质量管理计划，仍然向社区下放权力。（这点和我国一些城市只顾放任务到社区而不将权力下放的做法有很大区别）。在落实全面质量管理计划过程中，社区政府拥有更大的财政权力。社区中的基层组织，如学校中的家长委员会的作用也加强了，保证每个居民切实感受到社区政府的存在和作用。正如作者在芜湖市委党校作社区报告时，有人递条子说：“社区对居民有什么好处？我们怎么感觉不到社区的存在，看不到社区的作用发挥”。可见，我国社区：目前只是形式上存在，实质上存在还得进一步努力，使我国城市居民深刻感受到社区建设与发展，是居民自己的事，那时，社区发展高潮就到来了。因此严格地说，我国社区建设仍然属于起步阶段。二是从横的方面看，北欧社区内外加快了合作步伐，力图通过多方位、多层面的合作，促进社区共同发展。北欧社区之间通常有着互相合作的传统，社区与社区之间是互相沟通，资源共享，开展多种多样的交流和配合，而不是封闭式的老死不相往来，各自为政的格局。社区合作交流的主要形式，包括信息交换与经济交流、设备和人力资源共享、合作开发项目、建立城市之间的联合公司、开展科技单位或技术项目之间的联合协作等。在北欧，垃圾回收、水污染治理等经费由各社区联手筹措，有不少成功合作的典范。社区间的合作有效地提高了社区政府解决问题的能力和水平，使各个社区能力互补，是共同发展的一条好路子。合作减轻了社区政府的压力，使许多难题迎刃而解。当然社区自治合作，必须在国家总的体制框架内活动，即要遵守宪法和国家基本法律，总政策，社区合作不能以牺牲国家利益换取社区合作利益，只能依法灵活处理自治范围内的特殊问题。各个社区也各具特色，不搞“一刀切”，不像我国社区建设，用一个标准笼统地检查具体个性社区。如挪威，435个社区，大小不同，构造不一，小的社区不足1000人，大的社区则达50万人（相当于区制调后的现镜湖区）之多，社区在面积、地理条件、生活方式和工业布局等方面都有不同。这种情况，使得挪威中央政府想制定一个统一的管理模式、福利标准感到十分困难，只能依靠社区政府自我调节，根据各社区具体情况制订出灵活多变的适应政策，充分发挥社区地方自治作用的优势，弥补中央政府管理不足。
二、社区管理
北欧社区管理分为两块：一是政治机构；二是行政机构。打一比方，社区假设是一个人，那么，政治机构就是人的头脑，起支配作用；行政机构则是人的四肢，负责具体操作和机制运作（示意图表一）。
图表表明，北欧国家社区政府的基本模式是：社区议会是最高决策机构，议长由市长担任，下设若干委员会，这是社区民主选举产生的政治机构。然后由社区议会选举市政府，下没若干个部，各部与社区议会各委员会相对应，接受其领导。各部是社区行政机构。
挪威首都奥斯陆，是世界上第一个采用议会制模式的市政府。
市议会是奥斯陆最高权力机关（相当于我国的人大）拥有59位选举产生的代表组成。市议会下设5个常务委员会：健康与社会福利常务委员会、教育与文化事务常务委员会、城镇发展委员会、交通与环境常务委员会、财政常务委员会，常务委员会负责向议会提呈议案和报告。议长由市长担任，市议会的每个议员则分别担任常务委员会委员，议会每届任期4年。市议会负责决定城市预算、城市发展和向居民提供服务等重大问题。市议会会议每月召开一次，面向公众开放，所有居民都有权前去参加听会，但必须遵守会议规定纪律（只听不插言，违者立即由工作人员带走交公安司法机关处理）。市议会负责选出行政机构市政府及其各部。市政府有8位成员组成，称为行政长官，每位行政长官担任一个部的部长。社区里的部门和国家各部是对应的，它们负责监督管理整个社区的管理和服务。但行政长官不一定由市议会议员担任，他们的职责同政府各部大臣类似，行政长官就是奥斯陆的地方“总理”（相当于我国的市长）。市政府负责城市的行政管理，它要对市议会负责，向市议会提出议案，并贯彻实施市议会作出的决策。
市政府也有权对各种事务作出自己的决定。奥斯陆的25个社区也各有自己的社区议会、社区议会的议员为13人，奥斯陆议会按照各党派的份额委任。1995—1999年奥斯陆曾有4个社区试行过直接选举，目的是增强公众对社区事务的关注。每个社区同样有自己的社区行政机构，直接负责贯彻实施社区议会的决策。
