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第12章 创建新型的国家制度

光荣革命后,英国政体发生了根本性变化:在欧洲大陆国家仍处于君主专制统治之下时,英吉利民族首创了一种全新的政治体制来取代君主专制。虽然此时实行的是一种贵族寡头制,但在当时整个世界都是专制主义盛行的背景下,这个制度营造出一种宽松、自由、开放的环境,为英国迅速发展资本主义奠定了基础。正如一位英国人所总结的那样:大不列颠的确是各国中最适合于商业的国家,这是由于它的岛国的位置,同样也是由于它的政体的自由和优越性所致。

但君主立宪制从确立到完善仍经历了很长一段时间,在此期间,君主的权力不断衰落,议会的权力不断上升,产生于议会的责任制政府也逐步确立起来。光荣革命为不断的变革打开了通道,这是英国最终能够引领世界潮流的最重要的因素。

首先是限制君权。1689年《权利法案》确立了君主立宪制的基本框架;1689年的《兵变法》则在很大程度上剥夺了国王对军队的控制权;1694年的《三年法案》,使得议会能够成为一个限制王权的常设性立法机构,英国历史上的“无议会时期”、“长期议会”、“短期议会”等现象一去不复返了。这些意味着,国王不顾议会的意愿而独断专行的时代已经过去了,议会已成为决定性力量。

国王失去否决权是君权丢失的一个重要步骤。光荣革命后,国王行使否决权的次数渐渐减少,1689-1696年间,威廉三世曾五次行使否决权,此后的安妮女王则仅在1708年行使过一次否决权,再以后,“国王的否决权变成一项有名无实的虚权,议会通过的法案提交国王签署只是成为一种例行手续罢了。”当时,整个欧洲都在加强君主的权力,而英国人却已经限制了国王的权力,迈向了君主立宪制。

在王位继承问题上议会也发挥决定性影响,表明国王不再是血统世袭的当然产物,而是由议会来做最后的决定了。1701年,议会通过《王位继承法》,明确规定今后英国王位不得传给天主教徒,而将由信奉新教的德国汉诺威王室的索菲亚及其后裔继承,且继承王位必须得到议会的同意;同时还规定,国家一切法律与条例都必须经过议会批准而生效。《王位继承法》的通过,使得君主立宪制的本质得到了明确的体现。

国王的权力受到限制,议会成为权力的中心,这体现在责任政府制度即内阁制的形成及发展上。英国是最早确立内阁制的国家,现代意义上的政府就起源于英国。有学者认为:“英国内阁制的前身,远的可以追溯到中世纪的‘小议会’、咨询会,近者可至16、17世纪的枢密院。”

但实际上,现代意义上的政府的形成还是光荣革命以后的事情。当时,在国王与议会之间,立法权与行政权的关系问题一直没有明确和理顺。国王拥有完整和独立的行政权,依靠枢密院的辅佐来处理国务。渐渐地,一些最有权势的枢密官开始形成一个小集团,他们之间往往事先就某些问题达成一致意见,从而对国王的决策产生举足轻重的影响,而威廉三世也“经常与枢密院中这个小团体的成员一起开会讨论国是,特别就外交问题征求他们的意见”。这个小团体实际上就是今天内阁的雏形。

早期的内阁会议,出席人员相对稳定,大约只有10人左右。为避免意见分歧,国王往往从同一党派中遴选内阁成员,因此内阁意见比较一致,政府的运作也较为顺利。不过,一党制内阁在初期运作过程中也出现了一些问题,主要表现在:一旦议会多数党派发生变化,内阁成员是否也应该发生变化?当时的情况是:国王往往根据个人喜好,不愿意根据议会多数党派的变化而撤换内阁。这样一来,当议会的多数党发生变化后,势必会造成多数党主宰的议会与国王控制的政府之间的矛盾与冲突。由于内阁大臣受国王任命,仅仅以个人身份对国王而不对议会负责,使得议会无法控制政府;而议会虽然可以运用自己的权力制定法律,但国王可以行使自己的特权而不加理会。这样造成的结果是,议会的立法权与国王的行政权各行其是,互不服从,二者之间缺乏有效的配合机制,由此造成国事的混乱状态。

到了安妮女王当政时期,情况有了进一步的变化,从而促成了责任内阁制的进一步形成。首先,根据形势的变化,安妮女王抛弃个人情感,开创了内阁与议会多数党一致的先例,从而奠定了以后政府与议会多数党一致的基础;其次,议会与政府大臣之间建立了有机联系,内阁处于议会的绝对控制之下;最后是集体责任制的出台,即内阁大臣们形成了一个习惯,即遇事先在他们内部进行磋商,内阁达成一致意见以后再呈报给女王,这样又形成了一个先例:即内阁意见必须统一,由此就逐步发展成为内阁的集体责任制。这样一来,内阁对议会而非对国王负责的惯例保留下来,并逐渐成为一条根本的原则,这是英国走向责任内阁制的又一个里程碑。

1714年安妮女王去世,来自德国汉诺威的选帝侯入主英国,汉诺威王朝由此拉开帷幕。由于乔治一世与乔治二世不懂英语,又不熟悉英国政风民情,因此只是乐于做一位虚君,而很少去料理国务。尤其是,渐渐地,他们不再参加内阁会议了,这样一来,内阁大臣们有事时不再找国王,而是自己先聚在一起商定对策,然后再提交国王认可。两位乔治对于内阁的做法表示认可,因为这为他们省掉不少麻烦琐事。慢慢地,内阁在议会多数的支持下执掌政务、国王不再参加内阁会议的做法牢固地确立起来,行政权由此从国王向内阁转移,这逐渐形成了一种惯例。

在国王不出席议会的情况下,内阁会议讨论时常陷入混乱,各方之间争执激烈,难以统一意见。“为了在讨论时取得一致意见并把意见集中起来通知国王,渐渐在内阁大臣中出现了一个主持讨论的人。国王本人也感到有了这样一个人可以使意见容易集中,避免分歧,既有利于他对内阁意见的掌握,也有利于使内阁的意见在议会获得通过。”

这样原先地位平等的内阁成员中,就逐渐涌现出一个地位较高的主持人与领导人,此人就是后来的“首相”。一般认为,来自辉格党的罗伯特·沃尔波尔是事实上的英国第一位内阁首相。

内阁与首相的出现,表明英国责任内阁制的基本确立。纵观当时的世界各国,大多数国家依然推行君主专制,尽管有些国家也存在名义上的“政府”,但只不过是国王推行自己政策的工具而已。而具有首创精神的英国人,在世界上第一个打破了专制王权,并在架空国王的情况下建立了世界上第一个责任制政府,英国由此而成为现代政府制度的创立者,英国人树立的这种表率作用,对于世界其他国家产生了深远的影响。

值得注意的是,光荣革命,特别是汉诺威王朝入主英国后,已经萌芽的两党制度不断发展成熟,君主从国家权力中心的退出,为政党执政提供了前提。现代政党政治,起源于英国,英国人两党制的兴起及其发展,同样为世界其他国家树立了榜样。政党政治的出现,是英国走向现代大众政治的一个重要体现。英国的两党起源与光荣革命前夕,随着国王权力的消退,政党的力量逐渐显露出来,两党共同参政的情况一直延续到18世纪初。随后,由于部分托利党人的复辟企图,特别是一些托利党人直接卷入詹姆士分子的叛乱,彻底断送了托利党的政治前途,从而造成了18世纪上半叶的“辉格优势”局面。从1714年起,辉格党不仅轻而易举地取得了历次议会选举的胜利,而且成功地将托利党人全部赶出政坛,中央政府成为辉格党的一统天下,辉格党成为“宫廷党”;托利党则退居乡间,长期处于在野地位,沦为“乡村党”,这就是史书上所称的1714-1760年间长约半个世纪的“辉格党优势”的局面。

总而言之,光荣革命后,随着议会主权原则的确立,国家政权日益转移到议会手中,谁控制议会,谁就掌握国家的权力。议会主权原则的确立,对于此后英国向民主政治的过渡极为重要。另外,放眼当时的世界各国,有的国家根本没有议会或者类似的机构,有的国家即便有议会或类似机构,但也仅仅是一种摆设而已。英国人在君主立宪的政体之下确立了议会主权的原则,这可以说是政治制度方面的重大创新,后来西方各国在步入民主政治的行列之时,都自觉或者不自觉地以英国为榜样,英国的这种首创性,对于世界各国政治发展的意义,确实是不言而喻的。

不过,尽管趋向于民主制度的议会主权原则确立起来,但对议会以及政府实施控制的却仍然是地主和贵族,广大民众依然被排斥在政权体制之外。英国的议会分为上下两院,上院是贵族院,由全体世俗贵族与宗教贵族组成。下院又称平民院,其议员虽然通过选举产生,但是由于一整套选举制度保证了贵族可以稳操胜券地控制下院。据统计,1702年,贵族控制着20个自治市(31名议员)的选举;1713年,这个数字上升到28个(45名议员)。18世纪中叶,上院的51名贵族与下院的55名议员竟然操纵着192个议席的选举。由此看来,18世纪的英国,国家的政治权力牢牢地控制在贵族手中,贵族是国家权力的中心。从贵族制转向民主制仍然需要时日,到工业革命开始后才真正得以起步。但相比君主专制,这种制度终究营造了一种相对宽松的政治环境,使英国能够有充足的精力投身于经济发展和海外扩张,为走向强盛创造了条件。

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