第16章 项目设计(2)

五、项目管理

项目管理是保障项目实施能够达到目标的重要环节。项目由研究会作为项目合法法人。研究会负责规划、管理、执行及监督项目，研究会项目官员将不定期访问项目点，在推动项目活动中，在与当地县乡政府沟通的同时，尤其要更多地促进当地群众的自我管理和自我发展。研究会负责该项目的项目官员将按季度提供项目进度报告和财政报告，在项目中／终期评估后一个月负责提供项目的评估报告和财务报告。县上将成立项目领导小组，其成员单位将包括县政府、县妇联、卫生局、文教局、交通局、水利局及乡政府等，县项目领导小组将会担当项目活动的组织、协调工作。筹建以村民代表，社、村、乡干部参加的项目领导小组，负责项目的执行。研究会及县／乡均建立财务专用账，并接受基金会的财务审计和国内审计事务所的审计。

六、项目效益及前景预测

项目将覆盖山阳县三乡镇，70个村，受益人群21万人。在这里开展大众健康教育，将对社区公众普及健康知识，加强自我保护等方面起到积极的影响，而卫生基础设施的改善，解决吃水难、人畜饮水卫生及道路建设对社区经济发展有重要的促进作用。妇女孕产期保健的现状将会得到改善，清洁饮用水对提高妇女和儿童的健康水平会有很大的帮助，妇科病的发病率将会下降，妇女通过学习健康知识，影响、提高自己、家人和社区的健康水平。

通过项目还可以增加相关群体的主体意识和参与式社区建设的积极性。这对今后社区的自我发展将会产生不可低估的作用。而保持项目的社会性别敏感，对推动两性能力建设都将有积极的影响。

七、项目监测评估

项目监测评估的标准与方法，将在由项目各相关群体进入的参与性监测评估培训（PEM）及社区实习中建立。主要的监测评估活动将由村民完成。另外，研究会、县项目主要部门将在访点后写出访点报告，并根据项目活动分阶段进行评估。研究会将每年进行两次评估。项目接受基金会不定期的评估。

八、项目可持续性分析

因本项目是在大健康的背景下设计的，将通过提高村民自我预防的能力，并建立社区支持性环境以达到健康促进。

人畜饮水工程将解决项目村的人畜饮水问题。饮水卫生的改善，对减少疾病，降低因病返贫，提高生活能力也有很好的社区效益。

卫生设施的改善，将提高当地的医疗卫生服务品质，为贫困地区的民众提供持久的服务。将为妇女提供孕产期保健服务，儿童预防免疫服务和妇女病检查服务。

道路修建将改善项目村的封闭状态，有利于经济的发展。

参与式的健康教育为切入点的健康教育项目，对提高社区民众的能力，为他们选择发展提供可持续性的保障。本项目将通过各种培训，提高相关群体和村民医疗卫生保健知识和防病治病的能力，以达到社区可持续发展的目的。

本项目将始终以社区性别敏感设计、执行、监测项目，故对倡导社会性别意识、提高妇女参与社区事务，实现社会公平也有极大的影响。

乡村灾后重建项目需求评估与设计思路

项目需求评估是完成项目设计的重要环节。对于需求评估来说，与项目周期的不同阶段一样，同样受到价值取向的影响，会选择不同的方式、方法。作为以赋权观念从事农村社区发展的机构，需求评估的过程更倾向于使用自下而上的参与式方法，既突出需求评估过程中的开放性，而不是封闭于某个群体的利益，某个领域的范围；其次，也更突出情景性，也就是尊重本土知识，不满足于“放之四海而皆准”的大设计；另外，还突出增权性，即将需求评估的过程当成社区动员的过程和社区能力增长的过程；此外，需求评估也还要突出相对性，既不是完全依赖于习惯的权威程序，而是重点关注在互动中信息的开发与知识的生成。

宁陕灾后重建项目的设计正是在参与式需求评估的基础上完成的，整个过程试图遵循社会工作的理念，通过自下而上的需求评估，总结出项目设计的基本思路。

一、灾后重建项目需求评估的背景

陕西省是一个相对贫困及自然灾害发生较为频繁的省份，其自然地理条件复杂，差异较大，分为陕南秦巴山区、关中渭河平原和陕北黄土高原三个不同的区域。南部山区大部分乡镇交通不便、信息不畅、土地贫瘠，人民生活相当贫困。但这里却分布着多个国家级、省级自然保护区。

在这一区域内，由于过去对森林资源的过度利用、盲目追求粮食等作物的生产，以及缺乏对生物多样性保护的意识，使得当地的生态环境遭到了人为的破坏，水土流失严重。近些年，国家开始实施三大工程，最直接的后果是冲击了当地的林业经济，导致“靠山吃山”的村民经济收入来源减少，出现了贫困化加重的趋势。

由于生态环境的破坏，该地区自然灾害发生频繁。2002年6月9日，陕西省安康、汉中地区普降暴雨，特别是国定贫困县宁陕县遭受到特大暴雨洪水袭击，致使房屋倒塌，农田被毁、公路塌方、通讯中断，灾区群众生命财产遭受严重损失，给社区群众的生产生活带来严重威胁。这一突发性灾害使得原本已经被破坏的生态环境状况更加恶化，社区的脆弱环节十分突显地呈现出来。

在宁陕县受灾后，陕西省妇女研究会发展组的成员迅速赶赴灾区，了解灾情及灾民的迫切需求，实施了紧急救援项目。在此期间，通过与村民及相关群体就生态状况等相关问题进行访谈，深感这一区域内明显存在生产、生活方式与生态环境之间的冲突，传统的管理方式与现行政策的冲突，资源开发与资源管理的冲突等。

在紧急救援之后，我们提出了新的问题，是否有必要介入灾后重建？如果介入其基本思路又是怎样的？在与香港乐施会（以下简称：乐施会）沟通之后，我们达成了共识；灾后重建是社区民众自身需求，这是实施介入的基础；灾害发生显然与环境的破坏相关，而这一点已为部分民众所接受，这是社区自觉的一种象征，是实施介入有效路径；研究会、乐施会也将灾害管理作为推动社区发展的重要环节，这是有效的结合点。所以，灾后重建的项目进入了操作层面。

二、项目设计的理论框架与方法

项目的基本定位是灾后生态环境保护及综合发展。这一定位是前期救援实施过程中根据初步的社区访问、观察与分析确认的。项目的目的主要是减少社区受灾的脆弱环节、增强社区村民抵御灾害的能力；增加村民经济收入，改善社区村民的生计；保护及改善生态环境，促进社区资源共同管理及提高妇女参与社区事物的能力。

需要说明的是，这一目标的明晰过程是各相关群体互动的结果。围绕这个初步的思路、设想，为了更好地分析社区状况、选择有效的介入手段、探讨可行的干预策略和措施，同时也为了体现研究会的工作理念，本项目依据的理论框架主要是灾害管理理论。灾害管理理论的运用能使各相关群体，尤其是社区村民认识到社区各个层面存在的潜在危险，分析社区及村民现有的力量（能力）和存在的弱势（脆弱性），而通过增强社区及村民现有能力来降低社区及村民的脆弱性，从而达到防灾、减灾的目的。

这项需求评估运用的方法，我们称之为行动研究的方法。因为，行动研究的关注点已经在价值观上出现了转移，不是以往书斋中的“研究”，也不是进入田野“掠夺”资料式的“研究”，而是与社区村民，各相关群体一起发现、分析社区问题，了解需求，共同建立社区干预策略与具体的方法。这一过程也是在努力体现参与、赋权和共同知识的利用与再创造。

项目需求评估实际上更需要在取向上凸现尊重社区民众，尊重本土知识，说得具体些就是与村民、县、乡各相关群体比较充分的互动，发现了社区存在的潜在危险、脆弱环节及能力；再围绕潜在危险、脆弱环节，与村民探讨社区在发展过程中如何减少生态脆弱性，达到社区资源可持续利用。此次需求评估主要采取的方法包括：

1）收集文献资料：历史文献、地图、统计年报、县志等，从中获取地理、历史、动植物资源、交通、人口、民族、经济、文化等方面的资料。

2）参与式农村评估（PRA）：召集男女村民进行讨论，探讨社区资源及利用状况、社区脆弱环节与能力分析、需求及期望等；

3）农户半结构式访问：针对社区不同的年龄、性别进行访问，了解不同人群的生态观念、对生态状况资源评价及对资源的利用。

4）机构及关键人物访谈：对象为村干部、老人、有相关经验的人、村护林员、林业局等。

5）参与性观察：获取地理、植被、经济等方面的直观资料。

以往的研究大多是为外来人所利用的，本研究则关注当地人的声音，并对表达的信息进行参与式分析。

三、社区基本状况与问题的识别

1．基本情况

地理位置。宁陕县位于陕西省南部，安康地区北端，境内群山毗连、峰峦叠嶂，人称“九山半水半分田”。南北长130公里，东西宽110公里，面积3678平方公里。北和西北部与长安、户县、周至县接壤，西部与佛坪毗邻，南和东南部与石泉、汉阴、安康相连，东和东北部与柞水、镇安交界。2002年全县乡镇合并为14个乡镇（含一回民镇），144个村，553个村民小组。全县总户数15892户，总人口：74000人，其中农业户数13961户，61918人。1982年省政府批准为林区县。

自然资源。宁陕县地形地貌以山为主，山岭纵横，河流交错，林地多，耕地少，林业资源丰富，林业用地492．01万亩，森林覆盖率82％。其中县属林地308．51万亩，植物资源有136科、591属、1178种。经济林资源种类多，蕴藏量大，有经济林91339亩。其中主要是漆、核桃、板栗、花椒等林木。药材资源丰富，名贵品种多，共有动植物药材1000多种。列入国家级管理的有麝香、杜仲、牛黄、黄连、党参、牛夕、枣皮、当归、黄芪、天麻等20多种。列入省级管理的党参、猪苓、玄参、无味子等十几种。野生动物资源有20目、59科、177种，其中野生珍贵动物有大熊猫、金丝猴、羚牛、娃娃鱼等18种。

社区情况。本次需求评估的样本社区根据贫困、边缘、受灾、地理、资源、民族等综合因素，选定为朝阳村、油坊坪村、新铺村（七里坪村）。

皇冠镇朝阳村：朝阳村位于皇冠镇以北，距镇政府5公里，距县城90公里，交通极为不便。全村有3个村民小组，55户，233人，其中女性105人，有劳动力130人（18—55岁），其中男80人，女50人，全村男、女比例为6：4，全村海拔较高，村民多分散居住在海拔1000米以上区域。40岁以下的以受过初中、小学教育的为多，高中的较少。其中妇女受初中教育的较少，大多数为小学文化程度。40岁以上以小学、文盲居多。现村中有教学点一个（1—3年级），教师1名，12—13名学生，1—3年级学生在一个教室上课，属复式教学，3年级以上的学生要到镇中心小学上学。

全村有耕地380亩（包括02年6．9洪灾冲毁还未恢复的土地），人均耕地1．6亩。村有集体林地2万多亩，荒山1000多亩，村民人均拥有柴山10一20亩。社区种植的主要农作物以玉米、土豆为主，种植少量蔬菜、黄豆。由于气候及土地原因，所种植的农作物的产量不高，玉米传统种植（散种）每亩能收获200多斤，运用地膜覆盖技术每亩能收获400斤左右。土豆每亩可收获1000—2000斤左右。玉米、土豆主要作为村民的口粮，极少出售。村民主要经济来源：过去（1999年以前）主要以砍伐出售木料、点种香菇、上山挖野生药材（猪苓、柴姜等）和季节性外出打工。

1998年禁伐令颁布及天保工程实施以后，村民不得再砍伐出售木料、砍伐菌棒，山上的野生药材数量锐减，也不易采挖到了。现在很少有人上山采挖药材。村民传统的“靠山吃山”的经济来源被彻底切断，只能靠过去剩余的少量菌棒和外出打工来维持生活。

皇冠镇油坊坪村：油坊坪村位于皇冠镇上游，村距镇政府6公里，距县城90公里，属高寒山村，平均海拔1400米，无霜期不足150天。全村有3个村民小组，64户，282人，其中女性114人。村民受教育程度多为小学和初中，50岁以上者多为文盲。村内有一个1—2年的村级教学点。

全村耕地面积240亩，人均耕地0．85亩，主要农作物为玉米、土豆。主要的经济收入：前几年以香菇棒为主要的经济来源，现在外出打工收入为其主要经济来源。

江口回族镇新铺村（七里坪村）：新铺村（七里坪村）为一回、汉分居村落，全村有3个村民小组，159户，928人，其中七里组（原七里村）：100％的回民，新铺组：回民占50％，花屋组：回民占20％。该村耕地以沙质坡地为主，耕地面积原1000多亩，去年“6．9”洪水灾害冲毁耕地360余亩。全村文化程度大多为小学，初中文化程度30人左右，其中女性10人左右，高中文化3人，其中女性1人。农作物主要以玉米、土豆、黄豆及少量蔬菜，退耕还林后黄豆已不种植了，现主要经济收入靠板栗和核桃，但挂果树不多，多为去年“退耕还林”时种植的幼树，在“退耕还林”前主要经济收入以花菇和木耳为主。去年人均收入700——800元之间（七里组更低）。村民多居住在山顶，不通公路，交通不便。七里组的自然生态环境恶化，如遇旱天，当地村民吃水就成问题。

2．社区生态系统脆弱性分析

经过各相关群体的讨论，我们共同完成了社区脆弱性环节的分析，结果如下：

（1）社区生计的脆弱性分析

①耕地坡度大，土地贫瘠，化肥用量增加，土壤退化：村民为了使粮食增加产量，逐年增加化肥用量，有机肥使用减少，致使土壤团粒结构减少，土壤通透性、微生物活性降低，盐分增加，个别地方出现增施化肥反而减产的现象，使得农作物成本加大、品质降低，经济效益逐年下降。

②村民经济收入来源单一：由于禁伐令的颁布，以往单一的林业经济模式受到严格的限制，而后续的经济来源还未形成，收入渠道明显不足，在这一背景下，只有维持简单的农业生产和传统的家庭养殖。收入来源的单一，不仅造成低收入状况，而且也降低了抵御灾害的能力。

③劳动力剩余：由于近些年频繁的灾害发生，导致水土流失、农田冲毁。而退耕还林政策又使得村民将部分大坡度的坡地退下，耕地面积减少。农业生产相应减少，其它经济活动还未开发，部分男劳力靠外出打工挣钱换粮。但村民外出打工，因文化程度低，无特长，很难找到稳定的工作，村内出现闲置劳动人口。

④政府鼓励村民引种优质核桃树苗，并为购买树苗提供贷款，而引种的优质核桃树苗因不适应当地气候而死亡，导致贷款无法归还，加重了村民的负担。