人民代表大会制度是我国的根本政治制度。中国人民通过武装斗争取得政权以后，中国共产党根据马克思主义的理论和前苏联的经验，建立了一种新型的代议制政体——人民代表大会制度。这个制度的建立，标志着中国走上民主和平的发展道路。50多年来，人民代表大会制度走过了曲折的发展历程。在这个发展历程中，由于以前从未搞过民主选举，作为执政党的中国共产党在对于人大选举制度的改革摸索过程中，表现出矛盾的态度：一方面推动选举制度改革，推动民主的建设；另一方面又担心改革会影响政治稳定，因而在一定程度上抑制了选举制度改革。这种态度使得人民代表大会制度的发展经历了几上几下的曲折历程。总的说来，1978年以前的人民代表大会制度在阶级斗争和政治斗争的漩涡中显得软弱无力，1978年中共十一届三中全会之后，人民代表大会制度的发展才开始步入正轨。此后的20多年中，人民代表大会制度在磕磕绊绊中前进，有了长足的进步。尤其是县级以下基层人大代表的直接选举，正朝向民主、公开的方向大步前进。我们在这里简单回顾一下人大代表大会制度的建立和发展历程，分析这一制度存在的现实问题，并提出对未来改革发展方向的建议，希望能对决策层有所启发。
一、人大选举制度的建立和发展历程
1.人民代表大会制度的建立
人民代表大会制度是在马克思主义理论基础上，结合前苏联选举的经验和中国的实际情况建立起来的。这一制度的建立可以追溯到20世纪30年代中共建立工农兵代表大会苏维埃政权组织的尝试以及抗战时期中共边区政府参议会制度的尝试。1940年，毛泽东在《新民主主义论》中指出，新中国的政体应是人民代表大会制度，由各级代表大会选举政府，并明确指出，“这种制度即是民主集中制”。这一设想，经建国前夕人民代表会议制度的过度，和1949年中华人民共和国建立后三年多的民主政权建立的实践，到1954年，终于正式建立了人民代表大会制度。
虽然中国共产党人在民主革命夺取政权的时期明确地提出人民政权一定要按真正民主的原则选举产生，但是在建国初期，中国共产党的领导人在分析了中国的实际情况后认为，中国是一个落后的、人口众多的国家，不能在中国立即按照马克思主义的“普遍、平等、直接、无记名投票”的民主原则进行选举。原因主要是：中国人口众多，要实行直接选举一时难以办到；民众过去没有选举的经验，对于选举的认识和积极性都不足；中国大多数民众文化程度低，难以做到无记名投票；农民人口太多，城乡完全平等的选举还不可行。
1953年7月11日，中央人民政府委员会第22次会议通过《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，选举法确立的基本制度是有限的普遍和平等，县级以下的直接选举和县级以上的间接选举相结合以及不完全的无记名投票。这一选举制度是从当时中国人口多、文化水平不高的实际情况出发制定的，其民主程度的确不高，但是确实也是民主的一大进步。随后开始了全国范围内第一次普选，中国人民第一次行使了选举权。
但是这一时期，国家政治生活的主流仍然是阶级斗争和政治斗争。从1957年下半年起，由于反右扩大化和“左”倾错误思想的严重滋长，尤其是“十年动乱”的严重干扰，使人民代表大会制度遭到了全面破坏，建立在民主和法制基础上的选举制度名存实亡。直到1978年底，中共十一届三中全会结束了以阶级斗争为纲的方针，确立了“发展社会主义民主，健全社会主义法制”的方针，才使得人民代表大会制度进入了全新的发展阶段。
2.1979年后选举制度的民主化改革
1979年制定和颁布的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》和《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》（以下简称“两法”），在1953年选举法的基础上作了重要的改革，包括将直接选举从乡、镇、市辖区和不设区的市扩大到县和自治县；变等额选举为差额选举并规定了差额幅度；赋予选民和代表提名代表候选人的权力；规定一律实行无记名秘密投票；可以采用各种形式宣传代表候选人；专章规定了选区划分；增加对代表的监督、罢免和补选的规定；规定了各少数民族都应有代表参加全国人民代表大会等等。可以看到，1979年的选举制度改革是一次积极的改革，大大提高了人大代表选举的民主程度。尤其是把直接选举扩大到县一级，大大扩展了基层人大选举的空间，是我国民主政治建设的一项重大举措。
1980年前后，全国进行了第一次县级人大直接选举，这是中国选举制度的一次重大改革。当时的社会由于对“文革”的拨乱反正而显得欣欣向荣，广大人民群众尤其是知识分子阶层燃起了民主的热忱。在1980年北京区县人大代表的直接选举中，北京大学及其他一些高校中出现了竞选活动，民主、自由之风弥漫高校校园，三权分立、新闻自由成为热门词汇。最后，一名学生当选人大代表。这一行动引起了其他地方的效仿，全国各地的高校中都开始出现竞选活动，甚至引起了学生与校方的冲突，引起了很大的反响，对社会造成了一定的冲击。这次学生竞选活动直接导致了1982年对“两法”的修改。1982年对“两法”的修改中，对宣传代表候选人的方式作了限制，把可以采用各种形式宣传代表候选人改为只能在选民小组会上介绍候选人，目的就是要限制竞选。另外，这次修改还把地方国家机关领导人和人大常委会组成人员实行差额选举这一原则，改为可以实行差额选举，也可以通过预选实行等额选举。1982年对“两法”的修改有明显的抑制民主选举的倾向，打击了选民的热情，导致全国第二次县乡人大直接选举进入低潮。
1982年对“两法”的修改使广大人民群众很不满意，要求再次修改“两法”，发扬基层民主的呼声很高。在这种背景下，全国人大常委会于1986年对“两法”进行了再一次的修改。这次修改对1982年修改的倒退作了修正，并在减少代表名额，简化选民登记手续，保障选民提名权，实行差额选举，充分介绍候选人，简化当选计票方式等一系列选举程序上都有重大的改革，使我国选举进一步广泛地实现了选民和代表的提名权利和普通的差额选举。紧接着在中央的推动下，人大换届选举气氛活跃地开展起来。这一次中央对发扬民主给予了积极的支持，使这次选举成为一次成功的民主实践。
20世纪90年代初，邓小平发表了南巡讲话，中共十四大根据邓小平南巡讲话的精神，提出把建立和完善社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标，中国的思想解放和经济发展进入了一个新的历史时期。市场经济法制建设开始建立，政治环境有所宽松，掀起了新一轮的改革大潮。在这种背景下，1995年初，“两法”再一次进行了修改，进一步推进了选举制度的民主化。这次修改规定了“差额选举，等额提名制”和代表酝酿提名时间不得少于两天的制度，更好地保证了选民和代表提名候选人的权利；恢复了间接选举中的代表候选人预选制度，规定了必须通过预选确定正式候选人，使确定正式候选人更加民主和程序化；规定选民和代表提名的候选人与组织上提名的候选人有同等的权力；规定对代表罢免的具体程序，增设代表辞职的条款等。1995年的修改主要在这些具体制度上进行了完善，在程序上更加有利于发扬民主，更加有利于提高选举效率，选举程序更合理、科学（蔡定剑，p1～p59）。
从我国人大代表选举制度的发展历程可以看到：人大代表选举制度通过多次改进，取得了令人瞩目的进步，如将直接选举的范围扩大到县一级，从等额选举到差额选举，从举手表决到无记名投票，由单纯的政党团体提出代表候选人到允许选民和代表联合提名候选人等等。人民群众享有越来越普遍、越来越广泛的选举权和被选举权，社会主义民主在不断地扩大。
二、近年来基层人大选举制度的新发展
经过上世纪八九十年代的民主启蒙，随着政治环境的宽松，个人自荐参选基层人大代表的选民越来越多。湖北独立参选人姚立法，从1987年起，先后四次以“非正式候选人”的身份竞选潜江市人大代表，虽然屡次受挫，但他屡败屡战，最终于1998年当选为市人大代表。当选之后的姚立法恪尽职守履行人大代表的职责，得到当地老百姓的一致好评和知识精英阶层的广泛支持，其影响遍及全国。在2003年10月，潜江市第五届人大代表选举之际，41个公民站了出来，公开效仿五年前的姚立法。
2003年成为中国民权运动中具有标志性意义的一年，被称为公民维权年。孙志刚案最终导致了旧的收容遣送办法被废除，此外的多起民间自发的维权行动，都以宪法和法律赋予的权利为武器，与被滥用的公权力相抗争。众多民间维权人士在发现宪法规定的民主权利和预留的政治体制改革空间时，理性地选择了体制内的合法渠道，其一就是参选人大代表。他们试图通过竞选人大代表获得参政议政权，完善人大制度；通过监督政府和公权力，维护公民个人的权利。
2003年5月的深圳市的区级人大代表选举中，涌现出肖幼美、吴海宁、邹家健等十几位“独立候选人”，还首次出现了竞选海报，使深圳选举成为举国关注的焦点。几位主要的体制外候选人，几乎都有过在与房地产商的纠纷中维权的经历。在肖幼美第一个贴出竞选海报后，他们一个接一个地自荐参选，在人大代表选举中找到了政治参与的程序化途径。而选举制度则以一种温和和规范的方式开始接纳普通公民的政治诉求（王怡，从“确认型选举”向“竞争型选举”迈进）。
在2003年下半年的北京市区县人大代表换届选举中，也涌现出一大批体制外的独立参选人。包括业主、律师、学生在内的数十位候选人登台竞选。最后在12月份，自荐参选的北京邮电大学讲师许志永和回龙观社区业主聂海亮分别当选北京市海淀区和昌平区人大代表。
“独立候选人”的大批涌现显示出经济体制变革的影响开始日益明显地在政治领域里显现，经济基础在越来越清晰地影响着上层建筑，经济变革与政治改革逐步连为一体，人们的民主诉求已经同自己的切身利益联系在一起了，民主意识有了坚实的现实基础。这标志着中国的政治文明将进入一个新的阶段。
三、基层人大选举的主要问题
一个良好并基本完备的选举制度是实现社会主义民主与法治的前提。人大选举制度通过多次改进，发展到今天，取得了令人瞩目的进步。但是现行的基层人大选举制度在立法和实践中仍充满着组织、管理的色彩，无论是从权力实际运作的效果，还是人民群众的切身体会来看，都与宪法赋予它的权威地位有一定距离，表现出形式意义大于保障与制约意义的特征。
我们应该正确地、理性地看待我国的选举制度，认识到它存在的缺陷和不足。从我国基层人大选举的实践来看，主要存在着以下一些缺陷：
1.选民厌选情绪的增长
改革开放二十多年来，随着经济的不断发展和生活水平的提高，广大人民群众参与国家政治生活的热情和愿望已日渐高涨，理应对基层人大代表的选举体现出强烈的政治热情，然而事实却恰恰相反，现在很多搞选举工作的人反映选民对选举人大代表比较冷漠，有的抱无所谓的态度，选举热情和积极性普遍不高。有的人认为是选举过于频繁，选民对选举产生厌烦；有的人认为是选举的宣传不到位，使人民群众对人大代表的作用了解甚微，提不起兴趣；更深入一点的认识是，人大选举中，候选人的推荐酝酿流于形式；差额选举搞“陪选”，确定正式候选人不公平，投票点票搞“黑箱”，使老百姓对人大选举很失望，认为选举就是在走过场，选了也是白选。
选举程序不规范是选民厌选的一个重要原因，而人大代表选举与人民利益关联不强，这才是选民对选举冷漠的本质原因。公共选择理论认为人是自利的、理性的效用最大化者。一个人的行为总是在行为主体权衡成本收益后所做出的理性选择。政治是一个完全类似于市场的复杂的交易过程，行动者决定采取的任何行动必须使他所认识到的好处最大化，不然行动者就做出其他的选择。选民参加选举活动和在市场中买卖，其性质并未发生根本性的变化，都可看作是一个理性的“经济人”，都在追求个人的自身利益最大化。选民是否投票、投谁的票，最终是根据成本收益的比较分析决定的，是权衡成本与收益的大小之后做出的决策。
村民委员会选举之所以使广大选民表现出浓厚的兴趣和倾注满腔热情，是因为村委会的人选与村民的利益息息相关，并且现在村委会选举的真实性和公正性大于基层人大选举，村民觉得自己的这一票是有价值的，投票的收益大于成本。而人大代表的选举中民主化程度依然有限，形式主义倾向很强，缺乏竞争机制，选出来的人大代表往往不作为，使人民无法从身边的人大代表中体会到与自身利益有多大关系，选举缺乏内在的动力和吸引力，这是许多选民对选举冷漠的本质原因。
2.选区划分及代表名额分配的问题
现行《选举法》第二十四条规定，选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。选区的大小，按照每一选区一名至三名代表划分。对于代表名额的分配的具体环节，法律规定得不具体、不完善。在各地选举的实践中，由于种种客观或人为因素的影响，使选区的划分和代表名额的分配表现出随意性很强，分配严重失衡的状况，影响了选民参加选举的积极性和选举工作的顺利进行，影响到选举的普遍性、公平性、公正性。
