1．政府职能转变滞后，政策取向“管制”有余，“放活”不足。计划经济的体制是管制经济。改革开放以来，随着市场取向改革和市场化的推进，我国政府职能也由“管制型”向“指导服务型”转变。由于我国改革进程的时空差异，西部地区与东部地区相比，市场化进程明显滞后，在政府职能转变方面也同样如此。甘肃则在这方面更显滞后。例如，20世纪80年代中后期，东部地区致力于从体制外推进改革，放手发展非公有制经济；甘肃则着重于进行体制内调整，在国有企业中发展“厂办集体企业”，虽然这种调整性改革在当时具有一定的积极意义，但在传统体制的框架内，这些企业大多数被办成“准”国有企业。90年代初姓“社”姓“资”的争论，对各个地区非公有制经济发展的影响大不相同，见表39。
姓“社”姓“资”的争论发生于1989—1992年期间，而对这一争论，东部地区由于排除了干扰，非公有制经济发展的步伐非但没有减缓，反而呈加速增长之势。而在甘肃，情况却与东部大相径庭。这一时期，甘肃一方面寄希望于以大中型骨干企业带动小企业的发展；另一方面，则强化对非公有制经济的治理整顿，力图将其发展纳入“管制”之下。直到1992年邓小平视察南方讲话，党的十四大确定了社会主义市场经济体制及其运行机制的改革目标模式之后，甘肃非公有制经济才随着姓“社”姓“资”争论的平息，重新走上发展的快车道。
说明：（1）“*”为1981—1989年年均增长速度；
（2）资料来源：根据《改革开放十七年的中国地区经济》整理和计算。
党的十四大以后，我国改革的市场化进程不断加快、扩展和深化，但由于传统体制的思维定势和小农经济观念的积淀厚重，再加上“左”的思想残余的影响，甘肃非公有制经济的发展仍受到一些干扰。见诸于社会，还存在着“厚公薄私”、“偏公歧私”之类的潜意识，而在政府方面，除了一些职能部门及其工作人员在制定和实施政策方面受到这些潜意识的影响外，还存在着两个方面的倾向。一是对中央政策理解和执行上的偏颇，例如，中央提出“抓大放小”，在一些部门和地区就成为“层层抓大”；中央提出国有经济要“有进有退”，“有所为有所不为”，在一些部门和地区往往着力于“进”和“有所为”，并且把“进”和“有所为”偏狭地理解为政府去抓、去管，实际上仍然沿袭“管制”的思路和做法，而对于如何“放小”，如何“退”，如何“有所不为”则持等待、观望的态度，因而在“放”、“退”和“不为”方面缺少具体的、可操作的政策。二是在政策取向上倾斜于国有经济。从客观现实来看，国有经济不仅在存量上，而且还在增量上，在甘肃的资源配置结构中从过去到现在都处于绝对支配地位。这种客观现实影响着政府的职能和政策取向向国有经济的倾斜，其结果又导致国有经济在资源配置中超强控制力和影响力的凝滞化。在市场化改革进程中，政府虽然在体制和政策上给非国有经济，特别是非公有制经济提供了发展空间，但国有经济极强的控制力与非国有经济的稚弱，却使之陷入“两难选择”的困境，即“靠国有经济发展难，靠非国有经济难发展”。面对这种“两难选择”困境，出于机会成本选择的现实性考虑，政府的政策取向往往维持着向国有经济倾斜的惯性，却缺乏解决国有经济存在的深层次矛盾的信心和有效的举措；而对于发展非公有制经济，在体制突破、制度创新方面或者缺乏实质性内容，或者在政策操作层面上不作为，甚至乱作为。
从现阶段来看，政府职能转变的滞后，是制约甘肃非公有制经济发展的体制性障碍的主导性因素。在实际工作中，集中地表现在以下几个方面：
（1）政府审批制度改革不到位。审批制度是管制经济的基本特征，也是其管理社会经济活动的基本手段。改革开放以来，我国政府职能转变进程中，对政府审批制度的改革成为瓦解传统体制的攻坚性举措。但由于我国市场化进程的地区差异，东部与西部之间在政府审批制度改革方向也存在着明显区别。例如，在政府审批事项的数量上，发达地区省市一级一般为1000多项，而西部欠发达地区的省、市、自治区一级则达到2000多项。由于政府审批制度的诸多弊端，近年来，我国着力推进政府审批制度，这是推进市场化的重大举措。2001年，甘肃开始进行政府审批制度改革。当年7月，甘肃省级政府部门对审批事项进行了全面的自查清理，第一批取消、下放、转移、转备案的审批、核准等事项185项，其中取消122项，转移2项，转备案13项。2001年底，公布了第二批取消的467项审批事项，当年废止的规章41项。应当说，甘肃在政府职能由管制向服务转变方面，迈出了重要的一步。
但是，审视甘肃政府审批制度的改革，还存在着一些问题。一是与发达地区相比，改革明显滞后且力度不够。早在1997年，深圳市就率先开始进行政府审批制度改革，连续两次进行审批制度改革，分别减少审批（核准）事项．463项和277项，减幅分别达42．47％和37％，政府行政效率全面提升，政府各部门平均办事时间比原来缩短了40％。辽宁省截至2001年10月，省级政府部门由原来的审批、核准、审核事项1551项，改革后保留964项，减少587项，减幅37．7％，其中审批事项911项，保留451项，减少460项，减幅达50．5％。由此可见，发达地区政府审批制度改革的力度显然远远大于甘肃。
二是改革的“缩水”。在2001年甘肃废止的41项中，有16项适用期已过，实际上早已失效；有22项已被新实行的法律、法规或规章替代。这些适用于当时情况的规章，实际上早已丧失了其作为法规的效能，时至今日才被作为清理对象而明令废止，一方面说明了甘肃在政府审批制度改革方面的滞后性；另一方面，以此作为政府审批制度的改革成果，必然形成改革“掺水”和误导。
三是改革还须破除管制经济的思维定势和习惯。目前，政府审批制度改革，除了继续清除和废止不合时宜的政策和法规、规章外，还应抓紧制定与国际通行规则接轨，适应市场化的新的政策、法规和规章。与此同时，无论是政府职能部门还是市场主体，都要切实纠正管制经济中“事事需要审批，事事求人审批”的思维定势和习惯。实际上，在政府审批制度改革中，政府职能部门因一些审批事项的取消而产生的“权利失落感”，地方和企业则对相应的审批事项取消、废止的情况缺乏了解或对政府的公信力缺乏信心，因而产生的“不审批不放心”的“贾桂心理”，都成为行政审批制度改革中的思想观念障碍。此外，政府职能部门长期以来精于“管制”，疏于“放活”，以“死管制”对“活市场”，仍是政府职能转变中需要解决的重要问题。实际调查中发现，一些地区为促进本地区非公有制经济的发展，制定了一些激励性的政策措施，但同时，又成立了“非公有制经济管理局”之类的机构。这种沿袭管制经济旧思路的做法，不能不使人怀疑其制定的政策措施的有效性。
（2）部门分割和行业垄断导致市场环境失序、失范。滥施行政审批制度必然导致市场的管理失范失序。一是形成部门分割，机构重叠，导致市场的行政割据。统一的市场需要统一规范的市场管理。但在目前，甘肃还缺乏一个统一规范的管理体系。一方面，政府部门对市场主体依其投资额有不同的管理部门；另一方面，工商行政机关根据企业性质和经营范围要审查、核准投资额，同时，根据产业的不同，还有相应的行业主管部门，最终表现为政府机构之间条块分割，政出多门。尤其是金融、税务、工商等直接涉及企业和市场的职能部门，实行垂直管理后，地方性法规和政策在贯彻执行中常常受阻，无法落实，而且很难协调。二是权利部门化，行业垄断严重。一些行政机关把专业化管理职能变成为本部门或个人谋取利益的权利。一些执法部门为了本部门的利益在行政执法的名义下，变管理为收费；各职能管理部门为了实现部门利益的最大化，相互之间争夺“势力范围”，通过行使权力，在整个社会形成一个庞大的“执法产业”，为了部门蝇头小利而损害了整个地区的投资政策和投资环境。三是行业垄断严重，强制交易行为较普遍。一些行政执法机关根据规定虽然与原来所开办的经营单位脱钩，但仍藕断丝连，往往利用自己的权利，帮助这些单位进行不平等竞争，或者在竞争中获得垄断地位，甚至在正常的行政执法过程中，迫使企业支出额外的费用，这些现象在工商、城建、卫生、环保、电力等系统中不同程度地存在着。
这些方面，都形成对市场的干扰，特别是乱收费、乱集资、乱摊派屡禁不止，已成为扰乱市场秩序的公害。
（3）政策法规与WTO规则相悖。我国已加入WTO，并做出遵守WTO规则的庄严承诺。政府行政审批制度的改革就是实践承诺的重要内容。此外，这些承诺还包括实施非歧视原则、透明度原则，以及市场准入等方面的规定，等等。从目前的情况来看，甘肃虽然也在努力使管理经济的政策法规与国际通行规则接轨，但这毕竟只是刚刚开始。目前存在的一个突出问题是市场准入方面限制和歧视。一些外资企业可以进入的行业或领域，却不允许民营企业进入。例如，可以向国外经济组织转让本省国有公路、桥梁、隧道、城市市政等公用基础设施资产权益，并为其提供收费价格批文抵押、履约保险等必要的融资和经营条件。在《甘肃省实施西部大开发战略优惠政策》中，虽然也规定非公有制可投资于国家法律法规禁止外的其他领域，对民间投资建设经营尚无明确的投资许可，在金融、保险、电信、民航、文化和非义务教育、体育、非基本医疗等新兴服务领域，市场准入门槛高，经营仍由行业垄断。我国进入WTO后，金融、证券、保险、电信的部分领域已允许外资进入，或承诺在几年内按期对外开放，但至今尚不允许或没有明确规定是否允许民间投资进入。最明显的对比是，《甘肃省实施西部大开发战略优惠政策》和《甘肃省鼓励引导外商投资若干政策规定》，对外商投资市场准入做了明确细致的规定，但对国内民间投资的市场准入，还没有这样明确、细致的规定，而在体制转轨尚未完成的情况下，没有明确的规定，就意味着无法进入或很难进入。
此外，政策的制定和操作缺乏配套性。近年来，特别是实施西部大开发的进程中，各级政府都出台了一些招商引资的政策，这其中存在上下级政府发布和执行的政策互不配套、产生矛盾的情况。一是地县政府为了招商引资，越权制定政策，向投资者越权许诺一些优惠政策，尤其是涉及到税减免、土地使用权出让这些事关这些国家基本经济政策时，由于政府超越了自己的权力范围，因此在具体的操作过程中难以兑现，降低了政府信用；二是同级政府中的各个部门间制定的政策自成一体，互相衔接差，政府落实不到位。另外，由于政策缺乏可操作性，政策与政府各职能部门的协调不够，加之政府职能部门的服务意识滞后等原因，造成优惠政策无法享受、无人享受的情况。在省政协组织的对省内306家企业的调查中，有近一半的企业对甘肃省的投资政策不知道或略知一二，有82．5％的企业认为没有享受到政府出台的优化投资环境，扩大改革开放的政策。
还需要指出的是，在实际操作中，对不同投资主体的厚此薄彼现象也时有发生。除了上述在市场准入方面“对外资宽，对内资严”等现象外，在土地征用、税收、融资、担保等方面，对非公有制企业都存在着不同程度的歧视，使其往往望“难”却步。例如，在税收方面，非公有制企业除了要缴33％的所得税外，经营者还要缴20％的个人所得税。在投资活动中，非公有制企业迄今仍遭遇金融歧视，即“贷款难”。导致这种状况的原因，从金融机构来看，一是国有银行长期以来形成的国有经济偏好。在市场化进程中，国有机构主要是国有银行改革比较滞后。由于适应于市场经济体制的金融体制还很不健全，金融运行失序、失范的现象时有发生，因而使金融机构存在着贷给国有企业“保险”（贷款收不回来也难以查究责任），贷给非国有企业，特别是非公有制企业有风险（贷款收不回来，能够比较容易地查究行政和法律责任）的心理，使之对后者形成“惜贷”现象。二是直接面向非公有制企业，为之提供信贷服务的金融机构少。2000年，全国银行系统机构有130170家，其中中国人民银行、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、国家开发银行等国有独资银行的机构就有125401家，占96．34％。在甘肃，除了上述国有独资银行分支机构外，地方性股份银行只有兰州城市商业银行1家。以国有银行为主体的金融体系，在现阶段还难以为非国有经济，特别是非公有制经济提供有力的投资支持。这是我国金融信用缺失的一个重要方面。导致金融信用缺失的原因，既有金融机构及管理体制、运行机制方面的原因，还有工商企业自身方面的原因。这主要是在国有企业和非国有企业中比较普遍存在着失信行为。“欠账不还”，逃废银行债务，做假账，假担保骗取银行贷款等金融欺诈，已成为金融界的一大公害。在企业信用缺失的情况下，银行对非国有企业，特别是非公有制的“惜贷”，就成为规避信贷风险的一个“正当”理由。
2．信用缺失。信用制度的完善和健全是市场健康运行、各类市场主体得以健康成长最重要的基石。当前，信用缺失已成为我国社会经济活动中的一个大公害，信用成为一种稀缺资源。在甘肃，长期以来，由于计划经济对市场经济排斥，以及小农经济对现代市场经济的隔膜，导致政府和市场主体信用观念十分薄弱。上述的金融歧视就是这方面的一个反映。除此之外，信用缺失还表现在以下几个方面：
（1）行政机关管理不透明，是社会信用体系不完善的重要原因。企业的工商档案是企业信用状况的最基本体现，但目前企业工商档案不完整、查阅困难是普遍现象。同时，一些行政机关为了避免麻烦，也为了尽可能不暴露自己工作中的问题，对所有涉及工商机关核准登记、变更的事项一律不许复印，使得查阅档案制度形同虚设，严重削弱了企业信用建设的制度基础。
