第三节乡镇财政管理的方式与制度
乡镇财政管理工作事关农村经济发展和基层政权建设，对构建和谐社会，促进社会主义新农村建设具有至关重要的作用。税费改革后，农村财政管理工作在职能定位和工作内容上实现了“三个转变”，即由“征管型”向“服务型”转变，由“收入型”向“收支并重型”转变，由“单纯业务型”向“综合协调型”转变。
一、乡镇财政的科学化精细化管理
乡镇财政科学化精细化管理的主要内容涵盖了财政工作的各个方面，表现在财政管理、财政服务、监督检查、信息化建设、内部管理、队伍建设、办公设施、绩效考评等各个方面。
（一）乡镇财政科学化精细化管理的主要内容
1.规范乡镇预算管理，提升预算执行效能
（1）预算编制精细化。乡镇财政所根据县财政局提出的指导意见编制本级预算草案并按程序报批。通过乡镇预算编制的信息化改革，规范乡镇预算的编制方法、财政支出范围、支出标准和审批程序，提高预算编制质量；在支出计划中硬化基本支出，细化公用支出，优化项目支出。通过定员定额、零基预算等方法细化预算编制工作；通过综合预算，达到预算统筹安排、资源合理配置目的，实现乡镇预算科学化、精细化编制。
（2）预算执行精细化。严格根据支出顺序、进度和实际需要，拨付各类款项并监督各单位的预算执行；严格执行政府采购制度，切实提高财政资金使用效益；根据乡镇收入与支出的变化情况，适时调整乡镇财政收支预算，坚持支出执行按预算，追加支出按程序。强化乡镇预算执行力度，不断提高乡镇财政预算管理水平。
2.组织协调收入管理，确保应收尽收
加强乡镇收入征管，做好国税、地税征收机关的协调工作，加强与国土、房产等部门的协调配合，强化重点税源监控；严格实行财政票据按月定期结报核销制度，强化非税收入“收支两条线”管理，确保收入应收尽收。
3.加强涉农资金管理，落实强农惠农政策
（1）专项资金管理精细化。建设县乡两级项目库，通过县乡财政部门对各类专项资金项目论证、立项、资金结算、核算和绩效评价等各个环节的参与管理，全面实现专项资金的事前、事中、事后监督，提高财政专项资金的使用效益。专项项目建设要严格实行四个制度：①项目资金报账制，确保项目资金使用管理程序规范；②项目管理责任制，提高乡村项目实施的严谨性与科学性；③绩效评价制，加快项目建设进度，保证资金使用安全；④跟踪审计制，提高资金的监控能力，确保专款专用。
（2）“一卡通”资金管理精细化。充分发挥乡镇财政贴近农村、就近监管的优势，对财政惠农补贴资金“一卡通”发放实施精细化管理。一是建立台账，将补助对象基础信息分门别类登记造册，实行动态化管理。对民政优抚、五保户、农村低保、水库移民等一些相对长期稳定的补助对象，可在控管台账中粘贴补助对象照片。
二是张榜公示。每次补贴发放必须在财政所和各行政村进行张贴公示，公布监督举报电话，接受群众的监督。三是定期核查。每年定期会同有关站（所）上门走访补助对象，了解核实补助对象的实际生活情况、健康情况、补贴领取情况，防止补贴资金被冒领、套取现象的发生。四是严格纪律。严禁以任何理由扣押农民个人“一卡通”存折，严禁村干部统一代领惠农补贴资金，严禁用减少农民补贴面积的办法抵扣各种费用，严禁虚报补贴面积套取国家补贴资金。
加强网络建设，以信息化方式及时发布补贴资金发放信息，逐步实施县乡联网，实行财政补贴农民资金网上申报、网上审批、网上发布信息，手机通知农民补贴资金到账信息等。
4.加强单位财务监管，健全乡镇理财机制
（1）单位财务监管精细化。由财政所统一设立银行账户，对乡镇所属预算单位的财务进行集中核算。每季度对各单位财务进行一次清理，严格审查各项支出报账手续是否完备，数量、单价、金额、附件是否齐全；督促报账单位严格执行政府采购制度；定期检查单位是否存在账外机动资金问题；审查往来款项是否真实。对单位不合规的收入和支出不予报账，统管会计对存在的问题及时提示并提出合理化建议。每月初将上月的资产负债表、收入明细表、支出明细表等会计报表提供给各预算单位。
（2）“村账乡代理”财务核算管理精细化。建立健全村级组织运转经费保障机制，在“乡财县管乡用”的基础上全面实行“村账乡代理”。由乡镇财政所统一设立村级组织运转经费专户，确保村级组织运转经费来源稳定、使用规范、监管到位，实现村级财务管理规范化，促进农村各项事业发展。全面推进村级财务管理的信息化、网络化建设，覆盖所有乡镇站所和村组。从单纯的账务代理向“账务财务双代理”扩展，在村级财务管理上，实现资金、资产、债权、债务、土地、其他资源的全面管理。
（3）国有和集体资产管理精细化。建设乡村两级资产数据库，加强乡村国有资产和集体资产的管理；建立健全资产购买、处置、登记和台账制度，定期进行核对，做到资产实物管理与价值管理相统一，防止资产流失。
（4）乡村债权债务管理精细化。认真开展债权债务清理，加强对债权债务数据的动态管理和分析，增强债务监控的主动性；建立债权债务管理监督机制和责任追究制度，坚决制止发生新的债务；要根据地方财力情况，利用“乡财县代管”和“村账乡代理”平台，建立乡村偿债机制和相关的激励约束机制，通过奖补等方式，鼓励、引导和督促乡村两级积极化解债务。
5.夯实基础，提高乡镇财政服务质量
（1）基础设施建设精细化。采取省市县三级投入方式，加强乡镇财政所办公场所等基础设施建设，设立便民服务窗口，配备必需的硬件设备，合理设置服务岗位，搭建财政为民服务平台，提升财政为民服务水平。努力把乡镇财政所建设成为“环境优美、设施齐全、管理规范、服务完善”的规范化财政所。
（2）制度建设精细化。精细制定财政所各项工作制度，并汇编成《财政所内部管理手册》，定期组织人员学习；上墙公示各岗位职责及首问负责制、限时办结制、责任追究制等规章制度，并设置文明监督岗和投诉举报箱，接受群众监督；开设政策宣传栏公示财政政策及工作流程，并按要求适时更新。
（3）优化业务流程，内部管理高效化。制定和完善乡镇财政预算编制、惠民资金发放、专项资金管理、民生工程实施等业务工作流程，形成科学规范、互为牵制的有机体系。建立健全乡镇财政政务公开工作制度，全面公开业务工作程序，广泛接受社会监督，保障各项业务工作管理有序、运行高效。
（4）服务理念精细化。围绕“心系群众、财政为民”的宗旨，确立“理财为民，服务为民”的核心价值观，培育“爱岗敬业，争创一流”的财政精神，坚持“依法理财，科学理财”的职业操守，明确乡镇财政所的具体服务理念和要求，切实落实服务承诺。规范和统一财政所文明服务标准。彰显团结、和谐、奋进的乡镇财政所形象，努力打造富有时代特征和财政特色的乡镇财政文化。
（5）岗位职责界定精细化。科学设置乡镇财政工作岗位，明确岗位分工，实行分工负责制，强化岗位责任，做到职责界定清晰化。建立健全乡镇财政责任体系，全面推行首办责任制、限时办结制和责任追究制，确保乡镇财政各项管理工作落到实处。
（6）干部队伍建设精细化。加强乡镇财政机构建设，保持乡镇财政人员的相对稳定；建立乡镇财政干部正常轮岗和交流机制，充分调动财政干部的工作积极性；完善乡镇财政干部培训制度，加强乡镇财政人员财政业务和计算机操作技能培训，着力提高财政干部的工作能力；强化乡镇财政干部勤政廉政建设，以建设“学习型、服务型、创新型”乡镇财政所为目标，努力打造一支为民、奉献、务实、清廉的乡镇财政干部队伍。
（二）乡镇财政科学化精细化管理的保障手段
乡镇财政绩效管理工作贯穿于乡镇财政管理的方方面面，是落实乡财精细化管理的保障手段。借助信息技术手段，通过“事前测算、事中预警、事后评价”，实现乡镇财政绩效评价工作的信息化、常态化、全过程管理，将乡财精细化管理的各项工作落实到实处。乡镇财政绩效评价的主体是各级乡财管理部门，评价对象是乡镇财政所，具体工作由县级乡财管理部门组织实施。乡镇财政绩效评价工作的层次定位为财政综合绩效评价。以科学化精细化管理为核心，重点对财政管理、财政服务、监督检查、信息建设、办公设施、队伍建设等方面进行评价。评价的具体指标包括乡镇财政业务的主要方面：预算编制与执行、收入征管、专项资金管理、惠民直达工程、政府采购管理、债务管理、内部管理、信息化管理以及其他基础工作等。
二、“乡财县管”财政管理方式改革
随着农村税费改革的深化和政府职能的转变，乡镇财政收入规模大幅下降，乡镇财政支出范围明显缩小。为推动建立县乡公共财政框架，加强乡镇财政管理，规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会稳定，财政部要求除财政收支规模大并具有一定管理水平的经济发达乡镇外，其余乡镇原则上要全面推进“乡财县管”财政管理方式改革。四川省从2003年起推进县乡财政管理方式改革。乡财县管改革充分体现了财力与事权相匹配的原则，体现了通过巩固和壮大基层财力、扩大基层自主权实现公共服务均等化促进社会和谐的新的理财观。
（一）“乡财县管”的基本含义
乡财县管，是以乡镇为独立核算主体，由县级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支，实行县乡“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”的财政管理方式。其核心内容是“乡财县管乡用”。
（二）实行“乡财县管”的前提条件
乡财县管的前提是“三不变”，即乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金的所有权和使用权不变，乡镇政府享有的债权和承担的债务不变。属于乡镇事权范围内的支出，仍由乡镇按照规定程序审批。
（三）“乡财县管”的具体做法
“乡财县管”是在坚持财权和事权相统一，预算管理权、资金使用权和财务审批权不变的前提下，以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”的财政管理方式。
1.预算共编
县级财政部门按照编制部门预算的要求，明确当年预算安排顺序和重点，提出乡镇政府部门预算安排的指导意见，报同级政府批准；乡镇政府根据县级财政部门提出的指导意见，编制本级预算草案并按程序报批。在年度预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，需报县级财政部门审核；调整数额较大的，需向县级人民政府报告，并按法定程序履行批准手续。
2.账户统设
取消乡镇财政总预算会计，由县级财政部门代理乡镇财政总会计账务，核算乡镇各项会计业务。相应取消乡镇财政在各金融机构的所有账户，由县级财政部门在各乡镇金融机构统一开设财政账户，并结合实际设置有关结算明细账户。
3.集中收付
乡镇财政预算内外收入全部纳入县级财政管理，乡镇组织的预算内收入全额缴入县国库，预算外收入全额缴入县财政预算外专户，由县级财政部门根据乡镇收入类别和科目，分别进行核算。乡镇支出以乡镇年度预算为依据，遵循“保工资、保运转、保重点、保稳定”的原则，明确乡镇财政的支出顺序，优先保障人员工资正常发放和机构正常运转，并向农业、教育、卫生、社会保障等领域倾斜。为方便乡镇及时用款，各地可建立公务费支出备用金制度。
4.采购统办
凡纳入政府集中采购目录的乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县级财政部门审核后，交县政府采购中心集中统一办理，采购资金由县级财政部门直接拨付供应商。
5.票据统管
县级财政部门管理乡镇行政事业性收费票据，实行“票款同行，以票管收”。严禁乡镇坐收坐支、转移和隐匿收入。
6.县乡联网
乡镇财政要与县级财政联网，财政支出实行网上申请、审核、支付和查询，提高财政管理水平和工作效率。
三、乡镇财政的监督管理制度
乡镇财政监督管理的主要任务就是监管各种资金运动，主要是财政资金运动，包括乡镇本级财政资金、各种政策性补贴（助）资金、项目建设资金、村级资金等。
要加强乡镇各种财政资金运动的监管就必须建立健全管理制度。制度是规范工作行为的准则，乡镇财政必须以制度为依据，在制度规范的范围内行使其资金监管的职责。
（一）预算、决算管理制度
1.预算管理制度
乡镇的资金收支是通过预算来安排的，预算管理是乡镇财政开支各项财政活动的基本依据。预算管理贯穿于乡镇财政管理的各个环节，因此，预算管理是乡镇财政管理的中心工作和核心内容。预算管理制度包括总预算管理制度和部门预算管理制度。预算管理制度规定预算的编制程序、编制方法（细化预算编制要求）、申报和审批程序、报送时间、预算调整、收支预算的执行及监督、收入预算的管理、支出预算的管理等。
2.决算管理与会计报表制度
决算是预算管理的最后环节，是年度预算执行结果的会计报告，财务会计报表是决算的具体体现。决算制度规定决算编制的具体要求和程序，财务会计报表的种类、编制和报送时间，编制财务会计报表的基本要求等。
